Il lavoro penitenziario
“Realtà e prospettive”

Introduzione

CAPITOLO I
La duplice funzione del lavoro penitenziario: gli effetti positivi per il sistema; la sua rilevanza educativa

1.1 Brevi cenni storici 
1.2 Il lavoro penitenziario ed i vantaggi per il sistema 
1.3 Il lavoro penitenziario ed i benefici per il detenuto 

CAPITOLO II
I differenti modelli organizzativi e gestionali del lavoro penitenziario

2.1 La situazione organizzativo-gestionale del lavoro penitenziario dopo la riforma
del 1975: il lavoro all’interno degli istituti 
2.2 L’andamento del lavoro carcerario attraverso i dati della rilevazione statistica 

CAPITOLO III
I principali fattori disfunzionali e le cause della crisi del lavoro penitenziario in italia

3.1 La crisi del lavoro penitenziario 
3.2 Individuazione ed analisi delle più importanti aree di criticità relative al lavoro
penitenziario organizzato e gestito dall’Amministrazione Penitenziaria 
3.3 La mancanza di un organico progetto ministeriale atto a razionalizzare ed a
funzionalizzare le lavorazioni inframurarie organizzate su base artigianale-industriale
o su base agricola 

CAPITOLO IV
Un approccio progettuale alla crisi del lavoro penitenziario: un’ipotesi di lavoro tra le linee riformatrici del 1993 e del 2000.

4.1 Il lavoro penitenziario e le scelte di politica penale 
4.2 Il recente riordino strutturale e funzionale dell’Amministrazione Penitenziaria: 
l’esistenza di nuovi presupposti per l’ideazione di un “progetto globale” teso ad
affrontare la crisi del lavoro penitenziario 
4.3 Il ruolo dell’Amministrazione nel “progetto globale” 
4.4 Gli obiettivi specifici del “progetto globale” 
4.5 La duplice strategia per il raggiungimento degli obiettivi 

Per una soluzione sul lavoro penitenziario: “le proposte operative”

Conclusioni

Bibliografia

TORNA AL SOMMARIO

INTRODUZIONE

La complessa problematica connessa con il lavoro penitenziario suppone un quadro di riferimento che include considerazioni sociologiche, giuridiche ed economiche.

            Nell’ambito della stratificazione sociale, la categoria dei detenuti è inserita dalla corrente sociologica, tra le categorie marginali o emarginate – i cosiddetti “luoghi poveri” – in contrapposizione a coloro che (individui o gruppi), avendo conseguito un livello più o meno gratificante di integrazione sociale partecipano attivamente ai processi decisionali, allo sviluppo, alla produzione del reddito.

L’attenzione verso le categorie marginali come i detenuti, a parte le lentezze abituali, non si è sempre espressa in questi anni in un piano di interventi organicamente e moderatamente collocato, continuando ad esprimersi nei fatti e, a dispetto delle rituali dichiarazioni di intenti, secondo i vecchi modelli dell’assistenzialismo.

            Dopo la contestazione sessantottesca e la degenerazione terroristica unita alla crescente diffusione di una criminalità organizzata di stampo mafioso sempre più aggressiva, i problemi della condizione dei reclusi, grazie anche all’autorevole intervento della Chiesa, si sono imposti all’attenzione della collettività e dei pubblici poteri in maniera più forte e delicata.

            Inoltre le profonde trasformazioni della società contemporanea hanno esercitato un determinante influsso anche sulla realtà carceraria. Per cui ad una notevole incidenza culturale politica non si è sottratta neppure la “questione lavoro” che, invece, ha coinvolto l’attività e l’impegno degli operatori penitenziari ed ha vivamente segnato la conoscenza degli stessi detenuti, ai quali, occorre oggigiorno assicurare, non belle parole e nobili intenzioni, bensì concrete opportunità di una scelta diversa da quella criminale e quindi qualificazione professionale ed attività produttive.

            A ciò aggiudicarsi che gli orientamenti comuni degli studiosi, coerentemente col dettato della Costituzione che postula la finalità rieducativa e perciò riabilitativa e risocializzante della pena, concordano nell’affermare, che il lavoro costituisce uno strumento fondamentale di redenzione e riadattamento alla vita sociale.

            Esso acquista valenza liberatoria, è realtà unificante rispetto alla separatezza della detenzione, rompe le attuali divisioni tra carcere e società.

            Le carceri, un tempo separate dalla società civile per necessità, tradizione e cultura, si sono aperte in questi ultimi tempi al mondo esterno, al territorio, facendo emergere una nuova visione della pena indicata come “cultura del dialogo”, capace di garantire, a quanti concretamente lo vogliano, un reinserimento, aiutando chi ha sbagliato.

            Occorre quindi consolidare l’impegno attorno all’uomo in detenzione, incrementare un umanesimo solidaristico, capace di sfatare luoghi comuni. Infatti è molto facile discutere di inserimento e di lavoro all’esterno per i detenuti, di riabilitazione e di accoglienza, quando tali valori si rivelano praticamente disattesi.

            In sostanza si tratta di tradurre in termini di concretezza operativa il campo della solidarietà.

            In questo senso il lavoro intramurario non assume il significato di premio, non rappresenta una concessione, tanto meno una semplice terapia.

            Esso può configurarsi come diritto, come diritto-dovere, la cui assenza risulta senz’altro desocializzante.

            E’ auspicabile, perciò, una più determinante ed incisiva attuazione di piena solidarietà attorno all’uomo in detenzione che veda un coinvolgimento delle componenti politico-produttive-sindacali e del volontariato in quanto – si ritiene – possano essere feconde premesse e sostegno delle iniziative fattibili nell’immediato.

            E’ la politica dei piccoli passi che condiziona e determina le grandi riforme spesso intenzionali.

            In conclusione, sia consentito affermare che, siffatta metodologia  se attuata, e che già ha avuto esperimento pratico nella Regione Umbria, consentirebbe una volta emanati i decreti attuativi della Legge. 193/2000 “Legge Smuraglia”, forme diverse di organizzazione del lavoro e quindi nuove e concrete possibilità occupazionali a quanti vivono nelle carceri.

                                                                                                                       Gli autori  *

__________________________________________________

* Pierpaolo D’Andria - Direttore  C. R.  Porto  Azzurro

  Paolo  Quattrone     - Provveditore Regionale Umbria

 TORNA AL SOMMARIO

CAPITOLO I

LA DUPLICE FUNZIONE DEL LAVORO PENITENZIARIO: GLI EFFETTI POSITIVI PER IL SISTEMA; LA SUA RILEVANZA EDUCATIVA

Sommario: - 1.1.Brevi cenni storici. - 1.2.Il lavoro penitenziario ed i vantaggi per il sistema. -1.3.I benefici  per il detenuto.

1.1)   Brevi cenni storici.

 

Volendo tratteggiare la “funzione” del lavoro penitenziario in Italia nella sua evoluzione storica, emerge un passaggio progressivo dall’arcaica idea che qualifica il lavoro in carcere come una  parte integrante della sanzione penale[1], ad una diversa e più moderna concezione, in linea con i principi costituzionali dell’umanità del trattamento e dello scopo tendenzialmente rieducativo della pena.

Benché questa svolta ideologica sia stata definitivamente sancita dalla legge 26 luglio 1975 n. 354, in sostituzione delle norme contenute nel vecchio regolamento carcerario del 1931, occorre evidenziare che, già prima della riforma, l’Amministrazione Penitenziaria, sulla scia della risoluzione O.N.U. 30 agosto 1955 [2]  e dei numerosi indirizzi dottrinali, era orientata verso la funzione ”rieducativa e risocializzante” del lavoro penitenziario.

I principi fondamentali riguardanti il lavoro in carcere, contenuti nella formulazione originaria dell’art. 20 della Legge n. 354/1975, possono essere così riassunti:

·        dovere dell’Amministrazione Penitenziaria  di favorire in ogni modo la destinazione al lavoro dei detenuti e degli internati negli istituti di prevenzione e di pena;

·        carattere non afflittivo del lavoro;

·        carattere obbligatorio per i condannati e per i sottoposti alle misure di sicurezza della colonia agricola e della casa di lavoro;

·        carattere facoltativo del lavoro, quando risponda a finalità ergo-terapeutiche, per i sottoposti alle misure di sicurezza della casa di cura e custodia e dell’ospedale psichiatrico giudiziario;

·        caratteristiche dell’organizzazione dei metodi del lavoro penitenziario tali da riflettere quelli nel lavoro della società libera .

Con particolare riferimento ai condannati e agli internati, il lavoro,  incluso fra gli “elementi del trattamento rieducativo” (art.15 della Legge n. 354/1975), viene a costituire uno strumento strategico fondamentale nell’attuazione del principio della funzione rieducativa della pena, concepita in chiave di “risocializzazione”. 

I corsi formativi ed il lavoro penitenziario, infatti, ispirandosi ai modelli della società libera, devono far “acquisire ai soggetti una preparazione professionale adeguata alle normali condizioni lavorative per agevolare il reinserimento sociale”.

Per altro verso, con riguardo agli imputati ed agli indagati, esclusi dal trattamento rieducativo in ossequio al principio di non colpevolezza, i corsi di formazione professionale e le attività lavorative intramurarie o esterne costituiscono un’opportunità offerta a tutti coloro che ne facciano apposita istanza.

In sintesi, l’offerta di lavoro rappresenta un elemento indispensabile e prioritario per la realizzazione delle finalità del trattamento della popolazione detenuta, indipendentemente dalla sua funzione  “rieducativa” e di  “sostegno”.    

 

1.2)   Il lavoro penitenziario ed i vantaggi per il sistema.

Prima di approfondire il tema dell’utilità del lavoro in carcere per la popolazione detenuta, va evidenziata la sua funzione quale strumento di garanzia per la sicurezza penitenziaria.

Questo nesso tendenzialmente proporzionale fra l’aumento del livello di occupazione dei detenuti e l’aumento del livello di sicurezza intramuraria, che è sempre stato ben presente nelle valutazioni dei vertici politici ed amministrativi [3], va ritenuto ancora attuale[4].

Il pericolo di questo effetto destabilizzante discende da una serie di fattori disfunzionali :

L’impegno lavorativo rappresenta una risposta efficace alla negatività psicologica e morale della situazione di ozio forzato. 
Non va trascurato che, nell’ultimo decennio, si è assistito ad un sensibile aumento dei detenuti indigenti[5] in quanto per nulla o poco assistiti dall’aiuto economico dei propri nuclei familiari o di altri soggetti esterni quali le associazioni di volontariato. 
Per altro verso, è poco realistico credere di poter sopperire alla carenza di attività lavorative in carcere attraverso un potenziamento delle altre attività hobbistico-ricreativo, perché queste ultime, rispetto alle opportunità lavorative hanno sulla popolazione detenuta una presa certamente inferiore.

Infine, può essere utile un’osservazione in chiave di politica penitenziaria. Poiché la riduzione del livello di sicurezza negli e degli istituti comporta una serie di “costi passivi” (es. esigenza di nuove assunzioni di personale, lievitazione delle ore di lavoro straordinario per i servizi di custodia, aumento del numero delle traduzioni per i ricoveri in ospedale e di detenuti autolesionisti), il potere legislativo e l’Amministrazione, nei rispettivi ambiti di competenza, potrebbero ponderare sia il potenziamento dei suddetti oneri aggiuntivi che i fondi di bilancio destinati a favorire il lavoro in carcere. Inoltre l’esperienza espiativa caratterizzata da uno “status” di inattività, derivante dalla prolungata mancanza di opportunità lavorative, costringe i detenuti a rinchiudersi in una “condizione artificiale”[6] .

            Di conseguenza, la non assegnazione al lavoro, facendo si che il condannato o l’internato eviti di “mettersi in gioco” , condiziona la conoscenza dello stesso sotto l’aspetto comportamentale in ambito intramurario impoverendo l’acquisizione di elementi validi ai fini dell’osservazione della personalità del soggetto.

            Come si vedrà meglio nel successivo capitolo, il lavoro dei ristretti - fino ad oggi prevalentemente alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria - fornisce l’erogazione di servizi o la produzione di manufatti, che assicurano anche un utile risultato alle direzioni degli istituti. Queste infatti, in assenza di tali attività (si pensi alla ristorazione collettiva ed alla lavanderia per i detenuti, alla pulizia dei locali, alla manutenzione ordinaria dei fabbricati, all’autolavaggio dei mezzi di trasporto, ecc.), sarebbero costrette a stipulare innumerevoli contratti di appalto con imprese private. Ove i detenuti siano impiegati proficuamente  (garantendo un’accettabile qualità del proprio operato) e razionalmente (evitando un esubero anti-economico dei livelli occupazionali), il ricorso al lavoro in economia con manodopera detenuta, nella quasi totalità dei casi  si  rivela più conveniente rispetto alle convenzioni esterne.

            Va precisato, inoltre, che il vantaggio economico per l’Amministrazione deve porsi sempre come un fine secondario, risultando prioritaria la funzione rieducativa del lavoro[7].

 

1.3)   Il lavoro penitenziario ed i benefici per il detenuto.

                        Prima della riforma del 1975, si considerava del tutto marginale che il detenuto potesse trarre beneficio economico dall’assegnazione  al lavoro.[8] 

Con il principio sancito dall’art. 22 della Legge n. 354/1975, per cui” le mercedi per ciascuna categoria di lavoranti … sono equitativamente stabilite in misura inferiore ai due terzi delle tariffe sindacali“, la remunerazione concessa ai detenuti lavoranti è divenuta abbastanza dignitosa[9], sempre  che le direzioni degli istituti possano garantire un’adeguata continuità nel funzionamento dei vari settori lavorativi. La diffusione nel sistema penitenziario della piaga della “povertà”, che si collega alla massiccia presenza in carcere di ceti emarginati, rende assai delicato il problema del loro sostegno economico.

Infatti, stante l’esiguità dei fondi di bilancio relativi ai sussidi per i detenuti indigenti e considerato l’impegno lodevole, ma insufficiente, delle associazioni di volontario a scopo benefico, il godimento di una minima retribuzione rappresenta l’unica valida alternativa all’assistenzialismo sociale  per i numerosi soggetti che non possono fare affidamento, se pure, sul modestissimo aiuto economico dei rispettivi  nuclei familiari. Ovviamente, lo stato di indigenza, perdurando la disoccupazione e la mancata corresponsione delle mercedi, rende inevitabile che prevalgano la sopraffazione, l’estorsione, i traffici di beni in violazione delle norme regolamentari.

                        Già nelle “Regole minime” dell’O.N.U. (1955) veniva precisato che “si deve dare ai detenuti un lavoro produttivo sufficiente per tenerli occupati durante il periodo normale di una giornata di lavoro”. Questa indicazione prende le mosse da un giudizio molto ricorrente nella letteratura penitenziaria circa la negatività di alcuni fattori, propri della “vita artificiale” dell’ambiente carcerario, primo fra tutti la condizione di “ozio forzato”[10].

                        Realisticamente, mentre i valori etico-sociali insiti nell’esperienza lavorativa e la sua utilità sul piano formativo-professionale in chiave di reinserimento post-carcerario, presuppongono un’adesione critica da parte dei condannati e degli internati, la dinamica occupazione del tempo in alternativa all’inoperosità ed alla monotonia della “routine” giornaliera produce, già di per se stessa, un benefico effetto sulla condizione psico-fisica delle persone ristrette.

Questa funzione, poi, diventa predominante con particolare riferimento ai detenuti imputati, rispetto ai quali non può concepirsi, per definizione, una proposta dell’attività lavorativa in termini di rieducazione e di risocializzazione. Ciò, peraltro, vale anche per quei detenuti definitivi (es. appartenenti a gruppi eversivi di matrice terroristica, autori di reati riconducibili alla c.d. “criminalità dei colletti bianchi”; autori di reati per motivi passionali; ecc.), adeguatamente scolarizzati e ben inseriti nel mondo del lavoro prima dell’esecuzione penale, nei cui confronti il principio rieducativo della pena potrebbe essere inteso in chiave di ammonimento-intimidazione e di neutralizzazione [11].

                        Per coloro che hanno vissuto nella società libera la condizione frustrante della forzata inattività e dell’indigenza economica (es. disoccupati), per coloro che, a seguito della condanna a pena detentiva, hanno subito il trauma della perdita del posto di lavoro, l’opportunità di svolgere un’attività lavorativa all’interno dell’ambiente carcerario, percependo altresì una dignitosa retribuzione, produce un benefico effetto psicologico. La consapevolezza di sentirsi utili e produttivi, insieme alla possibilità di contribuire  al sostegno economico del proprio nucleo familiare, innalza la spinta motivazionale ed intensifica l’auto-stima dei detenuti, prevenendo il rischio di stati psico-patologici o di altre situazioni critiche.

               Il lavoro carcerario è un elemento del trattamento rieducativo, esso quindi, non può non riallacciarsi alla funzione di prevenzione speciale della pena detentiva. Pertanto, al di là della proiezione verso altri pur utili effetti individuali, la formazione professionale e la concreta esperienza del lavoro in ambiente intramurale devono tendere alla rieducazione dei condannati e degli internati[12]. E’ necessario inoltre far acquisire loro una preparazione professionale adeguata alle condizioni lavorative per agevolarne il reinserimento sociale.

                        E’ ovvio, però, che una piena risocializzazione, sia durante - misure alternative alla detenzione - sia dopo l’espiazione della condanna, richiede, da parte dell’Amministrazione Penitenziaria, la capacità di progettare e di predisporre una serie di esperienze formative e professionali realmente utili che devono essere in grado di far acquisire ai detenuti un bagaglio di conoscenza e di abilità tecniche spendibili nell’avviamento di un’attività autonoma oppure nell’offerta di manodopera sul libero mercato. E’  superfluo evidenziare che il lavoro in carcere, ove ricorre a tecnologie obsolete e a logiche assistenzialistiche, pur mantenendo una sua utilità con riguardo ai profili surrichiamati (sostegno economico); effetto benefico sulla “condizione psico-fisica” in alternativa all’ozio; emenda morale; fonte di auto-stima e rafforzamento dei legami familiari, si rivela carente proprio nell’aspetto funzionale più decisivo ai fini della prevenzione speciale. Per un ex detenuto è già molto difficile proporsi nella società libera vincendo le diffidenze, che derivano dal comune pregiudizio nei confronti di questa categoria di soggetti. Se poi a tale obiettivo ostacolo si aggiunge anche l’incapacità dell’interessato di essere in linea con i cambiamenti socio-culturali e con la domanda di abilità specialistiche provenienti dal mondo dell’imprenditoria esterna, vi è il serio rischio di una prospettiva di emarginazione ed il pericolo di una ricaduta nella condotta criminosa.

                        Alla fine degli anni ottanta voci autorevoli lamentavano il disagio di un lavoro in detenzione, ridotto a mero strumento di pura assistenza: “il detenuto lavora per impiegare il tempo che altrimenti trascorrerebbe nell’ozio, per guadagnare, per mantenersi e per mantenere la sua famiglia; la qualificazione del lavoro, l’affidamento tecnico-professionale, acquisizione, per chi ne è privo, di una vera e propria cultura del lavoro, sono obiettivi non ancora vicini per la stragrande maggioranza dei reclusi. E’ovvio pertanto che il lavoro intramurario nel suo complesso, appare in grado di raggiungere soltanto una parte degli obiettivi per i quali esso è previsto, rimanendo relegata in secondo piano quella che dovrebbe essere la finalità di gran lunga assorbente: il reinserimento, attraverso la qualificazione professionale”[13]. A distanza di oltre un decennio, la funzione del lavoro in carcere, purtroppo, non appare migliorata dal punto di vista di una sua possibile valorizzazione in chiave risocializzante.

                        A ciò aggiungasi che in questi anni non è stato assunto, da chi istituzionalmente preposto, un comportamento coerente con quanto contenuto nella normativa. Infatti nulla si è fatto per reperire le risorse necessarie al fine di predisporre adeguati piani di riconversione e riqualificazione delle esistenti manifatture penitenziarie ne è stata prevista dall’Amministrazione, nel suo budget, alcuna voce di spesa per formare almeno quei quadri che avrebbero dovuto assicurare le condizioni minime indispensabili per sviluppare il lavoro negli istituti.

                        Si ritengono inoltre improponibili misure e atteggiamenti che ignorano le leggi economiche, quali ad esempio pensare di poter vendere prodotti che non hanno mercato o di mero assistenzialismo, o, richiedere alle imprese l’occupazione di persone a scarso livello professionale con una serie di limitazione temporali e a costi pari o spesso superiori a quelli di un libero lavoratore.

                        Se è vero che il nostro Paese attribuisce al lavoro dei detenuti un alto valore per il loro riscatto sociale deve dimostrare, nelle sedi proprie, un comportamento coerente con quanto contenuto nelle stesse leggi. 

Deve cioè saper reperire le risorse necessarie per rendere economico questo tipo di lavoro. 

All’Amministrazione Penitenziaria spetterà il non facile compito e di formulare un piano di intervento realistico, programmato nel tempo e di mobilitare le forze capaci di indirizzarlo e sostenerlo.

 TORNA AL SOMMARIO

CAPITOLO II

I DIFFERENTI MODELLI ORGANIZZATIVI E GESTIONALI DEL LAVORO PENITENZIARIO

Sommario: - 2.1.La situazione organizzativo-gestionale del lavoro penitenziario dopo la riforma del 1975: il lavoro all’interno degli istituti. - 2.2.L’andamento del lavoro penitenziario attraverso i dati della rilevazione statistica.

2.1)   La situazione organizzativo-gestionale del lavoro penitenziario dopo  la riforma del 1975: Il lavoro all’interno degli istituti.

 

Prima della riforma del 1975, il lavoro in carcere si svolgeva quasi   esclusivamente all’interno degli istituti, articolandosi nelle seguente tipologie:

·        attività su base artigianale o su base industriale, praticata in officine o in laboratori gestiti in proprio dall’Amministrazione Penitenziaria[14];

·        attività su base agricola, praticata in stabilimenti con annesso tenimento o vera e propria azienda gestita dall’Amministrazione Penitenziaria;[15] 

·        servizi domestici gestiti dall’Amministrazione Penitenziaria;

·        attività su base artigianale o su base industriale, praticate in officine o in laboratori gestite da imprese private, appaltatrice della manodopera dei detenuti.

Per avere una idea della distribuzione dei citati modelli organizzativo-gestionali all’interno del nostro sistema penitenziario, occorre rammentare che al 31 dicembre 1971, su una popolazione carceraria di 22.235 persone, i detenuti occupati era poco più di 13.000 unità. .

Sulla base della normativa scaturita dalla Riforma del 1975 invece il lavoro praticato dai detenuti può essere ricondotto a due distinte categorie:

·        lavoro carcerario all’interno degli istituti, su base domestica, industriale ed agricola gestita dall’Amministrazione Penitenziaria o terzi (pubblici o privati);

·        lavoro carcerario all’esterno degli istituti gestito dall’Amministrazione Penitenziaria  o da altri Enti (pubblici o privati).

Come si dirà meglio nelle pagine successive, il riformatore del 1975 decise di privilegiare il modello “statalistico” per quanto concerne la gestione dei servizio e delle attività produttive all’interno del sistema-carcere.

            In altre parole, la scelta fu quella di rimettere il destino del lavoro penitenziario alla capacità organizzativa e progettuale  delle Direzioni degli Istituti, nel quadro delle direttive emanate dall’Amministrazione Centrale, ponendo fiducia nelle qualità manageriali dello “Stato committente ed imprenditore” .

            Il modello riferito al contenuto delle attività prestate può essere suddiviso in tre tipologie:

·        lavoro finalizzato all’erogazione di servizi interni all’Istituto Penitenziario;

·        lavoro organizzato su base artigianale e industriale;

·        lavoro organizzato su base agricola.

Nella prima tipologia che alcuni autori definiscono “ lavoro c.d. domestico”[16], rientrano tutte quelle attività che sono funzionali all’andamento giornaliero della vita di comunità (servizio di cucina, di lavanderia, di barberia per detenuti, servizio di pulizia nei locali comuni, compiti di scritturazione nell’ambito del servizio di sopravvitto).

Nella seconda tipologia, è possibile ricomprendere una serie di lavorazioni che, a seconda della complessità o meno dei metodi e degli strumenti tecnologici in dotazione ai vari Istituti, si caratterizzano per una connotazione di tipo artigianale o di tipo industriale. Esse sono praticate in officine e laboratori per la produzione di generi manifatturieri oppure per la realizzazione di determinati servizi.

Per ultimo, le lavorazioni agricole sono presenti in alcuni Istituti dotati di vere e proprie “aziende agricole” (es. Case di Reclusione Gorgona, di Mamone, di Isili, di Is Arenas Arbus, Casa di lavoro di Castelfranco Emilia) oppure di semplici “tenimenti agricoli” (Case Circondariali femminili di Empoli e di Roma Rebibbia, ecc.).

Esse comprendono attività orto-frutticole e foraggiere , allevamenti zootecnici , zoo-colture, itticoltura, produzione di generi lattiero –caseari ).

Le lavorazioni inframurarie alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria ma per conto di terzi committenti (pubblici o privati) sono una variante rispetto al modello delineato nel punto che precede.

Questo modello si basa sulla possibilità per l’Amministrazione Penitenziaria di ricevere commesse di lavoro (produzione di beni o erogazione di servizi) da parte di altre amministrazioni statali ovvero di enti pubblici e di privati.

In realtà, anche in questo caso, rimane invariata la filosofia dello “Stato-imprenditore”. La sola differenza consiste nell’interesse realizzato dall’attività professionale dei detenuti, destinata a soddisfare commesse di lavoro proveniente da soggetti  diversi dall’Amministrazione Penitenziaria.

Nella convinzione che il lavoro penitenziario debba essere ricondotto agli schemi produttivi e commerciali del lavoro nella società libera.

E’ evidente che, ove l’ente privato si faccia carico in proprio della fornitura delle materie prime ed accessorie e degli strumenti produttivi si realizza una timida apertura al modello “privatistico”.

Si tratta di uno stadio intermedio ancora più avanzato di quello precedente nel passaggio dalla “statalizzazione” alla “privatizzazione” del modello organizzativo-gestionale del lavoro carcerario.

In sostanza, oltre alle lavorazioni interne, gestite in proprio dall’Amministrazione Penitenziaria, esisteva  la possibilità di appaltare a ditte private la gestione di officine e lavorazioni all’interno degli stabilimenti penitenziari.

La riforma del 1975, onde evitare qualsiasi forma di sfruttamento del lavoro penitenziario da parte dei privati, abrogò il sistema delle concessioni in appalto.

L’abrogazione ebbe effetti negativi sul lavoro penitenziario in quanto diminuì le opportunità occupazionali all’interno delle strutture penitenziarie.  

Il riformatore del 1986 fu costretto a prendere atto dell’incalzante crisi del lavoro inframurario, dovuta al mancato decollo di un sistema sempre più ingessato e monopolisticamente ancorato alla perdente filosofia dello “Stato – imprenditore”.

Pertanto, nel tentativo di “creare maggiori prospettive e possibilità di espansione per il lavoro negli Istituti, la Legge “Gozzini” consentì alle Direzioni, “In deroga alle norme di contabilità generale dello Stato e di quelle di contabilità speciale… previa autorizzazione del Mnistero della Giustizia” di poter “ vendere prodotti delle lavorazioni penitenziarie a prezzo pari o anche inferiore al loro costo, tenuto conto, per quanto possibile, dei prezzi praticati per prodotti corrispondenti nel mercato all’ingrosso della zona in cui è situato l’Istituto”. 

Questa norma, sovvertendo la logica elementare dell’economia d’impresa e finendo con l’accentuare la “diversità” del lavoro carcerario rispetto a quello praticato nella società libera, ha suscitato non poche perplessità.

La stessa Legge all’articolo 6 appariva meno rigida di quella assunta in precedenza con riguardo alla concreta possibilità di reingresso dell’imprenditoria privata nella gestione del lavoro carcerario[17] .

Occorre infine sottolineare come il riformatore del1’86, modificando la disciplina dell’art.21 della Legge n.354/1975, abbia favorito quel processo di graduale assimilazione  del lavoro esterno a quello prestato in regime di semilibertà.

In seguito l’art.2 del D. L. 14 giugno 1983 n. 187, poi convertito nella L. 12 agosto 1993 n. 296, modificando l’art.20, 1° comma, della Legge 354/1975, reintroduce in modo inequivoco la possibilità di istituire all’interno degli Istituti “lavorazioni organizzate e gestite direttamente da imprese pubbliche o private”. 

Preso atto della mancanza di una coerente strategia per uscire dalla crisi sempre più marcata del lavoro penitenziario, per il Legislatore diviene quasi obbligata l’esigenza di aprire il carcere a chiunque possa nutrire interesse alla formazione e all’impiego della forza lavoro detenuta.

La scelta di fondo è quindi la privatizzazione[18]. 

Questa modifica sovverte la ricordata opzione della Legge  “Gozzini”. Con la nuova disciplina, infatti, l’imprenditore che gestisce le lavorazioni stipula con i detenuti lavoratori contratti di diritto privato, così che viene compiutamente superata la distinzione, sotto il profilo dell’applicabilità della disciplina standard, tra lavoro inframurario e lavoro extramurario, sostituita  dalla distinzione tra lavoro alle dipendenze di terzi e lavoro alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria, unico a restare ancorato alle finalità terapeutiche trattamentali  e, quindi, non assimilabile pienamente al lavoro libero[19] .

Mostrando una maggiore organicità, in confronto alle scelte del 1986, il disegno riformatore del 1993, attraverso l’introduzione degli artt. 20-bis e 25-bis, si caratterizza per alcune rilevanti innovazioni, la cui importanza strategica è stata ampiamente sottolineata dalla dottrina [20].

Anzitutto, in ossequio al principio del decentramento amministrativo di cui all’art. 2 e 6, 1° comma, lett. C) del D. Lgs. 30 ottobre 1992 n. 444, i compiti organizzativo-gestionali del lavoro inframurario, da parte delle direzioni degli istituti, vengono ricondotti ad un’attività di programmazione, di indirizzo e di controllo dei Provveditorati Regionali dell’Amministrazione Penitenziaria (cfr. art. 25-bis, 2°comma, della Legge n. 296/1993), i quali possono istituire “a titolo sperimentale, nuove lavorazioni, avvalendosi, se necessario, dei servizi prestati da imprese pubbliche o private ed acquistando le relative progettazioni” (art. 20 –bis, 1° comma, della Legge n. 296/1993).

In secondo luogo, al fine di eliminare o ridurre un fattore determinante nella crisi del lavoro in detenzione, l’organo distrettuale “può affidare, con contratto d’opera, la direzione tecnica delle lavorazioni a persone estranee all’Amministrazione Penitenziaria, le quali curano anche la specifica formazione dei responsabili delle lavorazioni e concorrono alla qualificazione professionale dei detenuti, d’intesa con la Regione” (art. 20-bis, 1°comma, della Legge n.296/1993). 

Le innovazioni attuate dalla riforma del 1993 posero una serie di problemi: a parte la necessità di una parziale modifica dell’art. 45 del D.P.R. n. 431/1976, al fine di garantire un rapporto lavorativo diretto fra imprese esterne e detenuti lavoranti [21], appariva indispensabile la previsione normativa di efficaci strumenti per richiamare l’attenzione dei privati sull’impiego di manodopera della popolazione carceraria.

Per soddisfare queste esigenze di realizzazione e di incentivazione, il Legislatore ha provveduto nel corso del 2000 attraverso due distinti interventi.

In prima battuta, riformulando il vecchio Regolamento di esecuzione della Legge n. 354/1975, l’art. 47, 1°comma, del D.P.R. n. 230/2000, stabilisce che “le lavorazioni, penitenziarie, sia all’interno che all’esterno dell’istituto,…possono essere organizzate e gestite da imprese pubbliche e private e, in particolare, da imprese cooperative sociali”.

Apposite convenzioni fra le direzioni e gli enti interessati “regolano anche l’eventuale utilizzazione, eventualmente in comodato, dei locali e delle attrezzature già esistenti negli istituti, nonché le modalità di addebito all’impresa delle spese sostenute per lo svolgimento della attività produttiva”.

Nell’ipotesi di gestione delle lavorazioni inframurarie, sul datore di lavoro esterno gravano non solo il rischio d’impresa e l’organizzazione delle attività produttive di beni o erogative di servizi, ma anche la gestione dei profili economico-giuridici inerenti la relazione privatistica con i detenuti, i quali “dipendono, quanto al rapporto di lavoro, direttamente dalle imprese”.

Infine, al di là delle commesse per conto terzi, il Legislatore del 2000 non trascura affatto le esigenze interne agli istituti, prevedendo, per esempio, la possibilità di affidare a soggetti privati l’organizzazione e la gestione di alcune attività c.d. domestiche. A tal fine, la nuova normativa precisa che le convenzioni “particolarmente con cooperative sociali, possono anche avere ad oggetto servizi interni, come quello di somministrazione del vitto, di pulizia e di manutenzione dei fabbricati” ( D.P.R. n. 230/2000). 

L’ultimo disegno riformatore trova completamento nella Legge 22 giugno 2000 n. 193, nota anche come Legge “Smuraglia”, che si propone di offrire incentivi economici agli imprenditori esterni - specie le cooperative sociali -, interessati a possibili investimenti nell’ottica del lavoro carcerario.

I fini perseguiti dalla Legge “Smuraglia” sono evidenti. Il punto di partenza è l’obiettiva presa d’atto di una sproporzione fra il non trascurabile importo delle mercedi la cui misura non può essere comunque inferiore “ai due terzi del trattamento economico previsto dai contratti collettivi di lavoro” e la minore produttività dell’impiego carcerario, rispetto alle attività praticate nella società libera. Questo profilo negativo del lavoro in detenzione si collega ad una serie di fattori, quali l’elevata mobilità della manodopera detenuta, la scarsa professionalità e la insufficiente spinta motivazionale degli occupati, i tempi ed i metodi lavorativi fortemente condizionati dalle esigenze custodialistiche e di sicurezza [22]. Muovendo da questa sproporzione, non è realistico attendersi un ritorno di interesse dei privati nella diretta gestione del lavoro inframurario, senza la previsione normativa di qualche incentivo idoneo a compensare lo svantaggio iniziale a carico dell’impresa esterna.

Pertanto, allo scopo di rendere economicamente appetibile il ricorso all’impiego della manodopera detenuta si seguirà la strada obbligata della predisposizione di strumenti in grado di garantire con certezza un sensibile abbattimento dei costi di gestione, attraverso un sistema di sgravi contributivi e fiscali. Lo scopo ultimo è quello di incrementare gli sbocchi occupazionali e l’offerta di formazione professionale sia a favore dei detenuti fruenti misure alternative al carcere sia a favore dei soggetti esclusi dai benefici.

Il rinnovato punto di vista dei vertici amministrativi del sistema carcerario può essere riassunto attraverso questo autorevole passaggio: “in una fase storica in cui lo Stato imprenditore non costituisce più modello proponibile, sarebbe miope attendersi risultati positivi in termini di nuove e reali opportunità di lavoro da un’Amministrazione che non ha mai avuto – e non avrebbe potuto essere altrimenti – vocazione imprenditoriale. Può essere, invece, plausibile un ruolo diverso della nostra Amministrazione: un ruolo che la faccia divenire, progressivamente, sempre meno imprenditore e sempre più ricercatore e procacciatore di occasioni di lavoro fornite da terzi, selezionando le offerte, partecipando a ricerche che valgano ad analizzare, sul territorio, il mercato del lavoro, allo scopo di individuare i settori verso i quali orientare l’organizzazione di corsi professionali che siano utili al soggetto detenuto per l’oggi e per il domani”.

Infine, criticato per avere “a lungo osteggiato qualsiasi forma di collaborazione interistituzionale”, il Ministero della Giustizia sembra orientarsi proficuamente verso nuove sinergie atte a promuovere il concreto “decollo” delle prospettive indicate dalle riforme del 1993 e del 2000. A testimonianza della seria volontà di questo rinnovamento, basti citare:

·              il protocollo di intesa sottoscritto dalla Regione Lombardia e dal Ministero della Giustizia il 22 febbraio 1999, finalizzato alla congiunta attivazione di “una  attività sistematica per informare detenuti, imprese e cooperazione su opportunità, e servizi e agevolazioni per l’inserimento lavorativo e la nascita di attività imprenditoriali” con  specifiche garanzie della Regione per “riservare e assegnare una quota parte delle proprie commesse alle iniziative produttive inframurarie gestite dalle imprese e da cooperazione sociale e concorsi” ed impegno del Ministero ad assicurare idonei locali per attività lavorative “intra moenia”;

·              il Progetto multiregionale di ricerca, formazione e creazione di servizi integrati, denominato “P.O.LA.R.I.S.” (Percorsi di Orientamento al Lavoro Assistito per il Reinserimento in Impieghi Stabili), cofinanziato dal F.S.E. nell’ambito dell’iniziativa “Occupazione e Valorizzazione delle Risorse Umane”, settore INTEGRA (il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria aderisce, con POLARIS, alla partnerschip del Progetto Transnazionale PLANET, frutto della collaborazione di Italia, Germania, Finlandia e Gran Bretagna). 

Tale progetto, che ha avuto attuazione presso i Provveditorati Regionali dell’Amministrazione Penitenziaria e presso le sedi periferiche - istituti penitenziari e centri di servizio sociale per adulti -,  ha sviluppato quattro specifici ambiti di azione: a) lo studio e l’approfondimento dei problemi relativi alla stabilità occupazionale post-detentiva; b) la crescita delle competenze professionali degli operatori che si occupano del reinserimento sociale dei condannati e degli internati; c) l’erogazione di interventi di orientamento al lavoro in favore dei condannati ed ex detenuti costituenti il campione di ricerca; d) l’attivazione di un sistema di rete per lo scambio e la gestione delle informazioni tra i diversi attori che curano l’inserimento occupazionale.

·              il Protocollo di intesa, firmato nel febbraio 2001 dal Ministro della Giustizia, e da quello del lavoro, che, in linea con i contenuti della Legge “Smuraglia”, tende a creare utili presupposti per rivitalizzare le prospettive occupazionali in favore dei detenuti e degli ex condannati ed internati.

In particolare, sulla base del Protocollo d’intesa, “saranno incentivati la nascita e lo sviluppo di cooperative sociali che abbiano come soci anche ex detenuti e internati; verrà istituita una banca dati, in cui saranno riportate le caratteristiche professionali di ogni recluso, con l’obiettivo … di operare in modo coerente nel settore formativo; sarà promossa l’attività delle società di mediazione per l’incontro tra domanda e offerta di lavoro; verranno sviluppate iniziative finalizzate alla produzione dei beni e servizi per il mercato esterno, tramite la promozione di commesse da parte di enti pubblici, imprese, cooperative sociali. Ogni sei mesi, i due ministeri verificheranno lo stato di attuazione dei contenuti del protocollo”;

·              le iniziative intraprese presso i Provveditorati Regionali dell’Amministrazione Penitenziaria (P.R.A.P.), al fine di dare concreta attuazione alle nuove prospettive offerte dal D.P.R. n. 230/2000 e dalla Legge “Smuraglia”.

Infatti, presso il P.R.A.P. per la Toscana, è stato elaborato un progetto denominato “Polo Industriale Toscano”, che si propone – attraverso una comunicazione in rete fra gli istituti penitenziari, gli Enti locali, le associazioni industriali, il mondo della cooperazione sociale, i rappresentanti del volontariato-l’attivazione di momenti di confronto e di scambio di informazioni per favorire l’ingresso dell’imprenditoria privata ai fini dell’offerta alla popolazione detenuta e della diretta gestione di attività formativo-professionali e lavorative in ambito inframurario o extramurario.

Tra le modalità di lavoro intramurarie è prevista anche quella del lavoro in proprio, espressamente contemplato dalla riforma del 1975, art. 20,  e rivolto a detenuti e internati che dimostrano di possedere attitudini artigianali, culturali o artistiche con la possibilità per gli stessi di essere esonerati dal lavoro ordinario ed essere ammessi ad esercitare per proprio conto le attività di cui sopra.

Il lavoro a domicilio introdotto nell’ordinamento penitenziario dalla Legge n. 56/1987, all’art. 19, non trova una specifica disciplina nelle norme dell’ordinamento penitenziario, salvo la previsione che le somme dovute al lavoratore devono essere sottoposte ai prelievi per risarcimento del danno e rimborso spese di procedimento.

E’ evidente che il domicilio del lavoratore-detenuto è l’istituto penitenziario e ciò crea non pochi problemi di gestione e di organizzazione. 
Sembra di poter affermare che nel lavoro a domicilio per i detenuti non spetti a questi ultimi, in linea di massima, la regolamentazione generale delle concrete modalità di svolgimento dell’attività lavorativa (ad es. l’individuazione dei locali), l’uso degli strumenti necessari (e ciò per evidenti ragioni di sicurezza) il rimborso delle spese sostenute dall’Amministrazione Penitenziaria, l’invio all’esterno dei prodotti. 
Valgono, insomma, le limitazioni previste dall’art. 51 del Regolamento di esecuzione dell’ordinamento penitenziario.
Di certo il lavoro a domicilio non è un lavoro alle “dipendenze” dell’Amministrazione Penitenziaria ed è lasciato un ampio margine alla regolamentazione generale in materia. Il detenuto che effettua il lavoro a domicilio a tutti gli effetti adempie al suo “obbligo al lavoro” (art. 50 regolamento di esecuzione all’ordinamento penitenziario) e non deve sottostare al procedimento autorizzatorio previsto invece per i detenuti che chiedono di svolgere attività intellettuali, artistiche o artigianali. 
Anche il lavoro a domicilio costituisce una interessante possibilità di occupazione per i detenuti, in quanto permette un contemperamento tra le esigenze di mantenimento di standard di produttività del committente (di solito Ente locale, Aziende sanitarie locali, ditta privata…) e le esigenze organizzative e di sicurezza connaturate alla vita penitenziaria. 

E’ evidente che esso per i datori di lavoro privati pone problematiche nella definizione dei criteri di collocamento dei detenuti, quando, di fatto, il rapporto tra datore di lavoro e lavoratore è in qualche modo mediato dall’Amministrazione Penitenziaria (e cioè quando vengono stilate apposite convenzioni tra Amministrazione Penitenziaria ed Enti pubblici).

Il Lavoro all’esterno pur non essendo una misura alternativa in senso stretto, costituisce sostanzialmente una modalità di esecuzione extramuraria concessa (o revocata) senza un vero procedimento giurisdizionalizzato vero e proprio e caratterizzato da una minore libertà di movimento del detenuto (anche se è possibile concedere spazi per il mantenimento dei contatti  con la famiglia, oltre che al semplice svolgimento dell’attività lavorativa).

Comunque, molti sono i profili che fanno propendere per una sostanziale assimilazione tra lavoro all’esterno e semilibertà (identità di requisiti giuridici, assimilazione alle categorie di persone svantaggiate di cui all’art. 4 legge 381/91, “Disciplina delle cooperative sociali”). 
Gli aspetti problematici di questo istituto riguardano la mancata giurisdizionalizzazione del procedimento di ammissione, l’impossibilità - secondo la Cassazione - di ricorrere ex art. 111 della Costituzione in caso di rigetto di istanza di ammissione e, nello stesso caso, la non previsione di motivazione dei provvedimenti stessi. Nessuna tipologia di lavoro può essere esclusa per l’ammissione al lavoro all’esterno (rapporti di lavoro a termine, rapporti di collaborazioni coordinate e continuative, inserimento in cooperative sociali…). 
Di rilievo si evidenzia il fatto che nel lavoro all’esterno è possibile inviare detenuti sia alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria che alle dipendenze di altri soggetti, pubblici e privati. In quest’ultimo caso la direzione dell’istituto rimane titolare di un particolare dovere di “diretto controllo” del lavoro (comma 3 dell’art. 21 O.P.), aspetto questo piuttosto ambiguo e problematico che lascia spazio a prassi difformi.
Con questo istituto è possibile permettere la frequenza di tirocini retribuiti e di corsi di formazione professionale: il quadro normativo è pertanto particolarmente flessibile da permettere la realizzazione di varie iniziative a favore dell’occupazione qualificata dei soggetti ristretti. 
Da notare come le direzioni degli istituti dispongano l’ammissione al lavoro all’esterno per i condannati solo se il percorso trattamentale intramurario ha portato ad un pronunciamento dell’equipe trattamentale in proposito, garantendosi così una continuità delle misure trattamentali; invece, per gli imputati la direzione dell’istituto penitenziario ha la più ampia discrezionalità nel disporre l’invio al lavoro all’esterno, salvo una previsione di preventiva “autorizzazione” da parte dell’autorità giudiziaria procedente (e, si ritiene, una richiesta del detenuto in tal senso). 
Alla luce del fatto che la stragrande maggioranza dei detenuti non è ristretta in istituti vicini alla residenza di origine, la concessione del lavoro all’esterno fa perdere, quasi sempre al contrario della semilibertà, parte della valenza risocializzante del lavoro extramurario: il contesto sociale e familiare nel quale si trovano a vivere parte della giornata questi detenuti è spesso estraneo e l’esperienza acquista valore solo per l’Amministrazione che così “sperimenta” l’inserimento del detenuto in un contesto nuovo e per il detenuto solo nella misura in cui gli permette di sfuggire alla disoccupazione forzata dell’ambiente penitenziario.

La Semilibertà misura alternativa creata nel 1975 con la riforma dell’ordinamento penitenziario, ha subito vari “aggiustamenti” normativi negli anni. 
Oggi è una misura alternativa alla detenzione molto diffusa e permette un buon compromesso tra garanzie giurisdizionali del procedimento di sorveglianza (concessione e revoca), garanzie di sicurezza sociale, (previsione di controlli sui soggetti ammessi), esigenze di concedere benefici che contemplino una gradualità nell’uscita in libertà, al fine di poter valutare con la dovuta attenzione le problematiche emergenti durante il periodo di effettiva fruizione del beneficio. 
Altri aspetti che rendono apprezzato il ricorso alla semilibertà, sono quelli legati al fatto che è possibile prevedere un programma di trattamento con vincoli definiti in modo piuttosto flessibile, secondo le esigenze del caso e del contesto (al contrario che nella semidetenzione): il beneficio può essere concesso non solo per lo svolgimento di qualsiasi attività lavorativa, ma anche di qualunque altra attività “utile al reinserimento sociale”, comprese le attività istruttive. 
Il semilibero mantiene a tutti gli effetti, anche durante le ore trascorse fuori dall’istituto, lo status di detenuto: pertanto le attività di osservazione e trattamento proseguono e il gruppo dell’osservazione e trattamento è tenuto a redigere il relativo programma che segue quello provvisorio stilato dal direttore nell’immediatezza della concessione del beneficio.
La semilibertà è sempre concessa su istanza dell’interessato e viene eseguita nel luogo dove il detenuto deve svolgere le “attività”, lavorative o meno,  per le quali il beneficio è stato concesso.
Al contrario del lavoro all’esterno, quindi, quasi sempre il contesto sociale “esterno” nel quale si viene ad inserire il detenuto è quello “scelto da lui” e spesso è già conosciuto prima della carcerazione. 
Un reinserimento sociale tramite la semilibertà, quindi, si caratterizza per essere piuttosto solido, sia perché è premessa feconda per la concessione di benefici maggiori (affidamento in prova al servizio sociale) sia perché le forze dell’ordine e i servizi sociali già conoscono il soggetto prima della carcerazione, e quindi sono spesso in grado di esprimersi sulla possibilità/opportunità di concedere la misura alternativa. 
E’ inoltre evidente che un reinserimento lavorativo presso la regione dove abita la famiglia del detenuto ha maggiori probabilità di costituire la premessa per uno stabile reinserimento sociale. 
Come si evince da un rapido esame della realtà nazionale, la semilibertà è attualmente quasi sempre concessa per permettere attività lavorative e solo marginalmente per consentire altre attività. 
Le attività lavorative, poi, sono quasi sempre espletate presso datori di lavoro privati anche se con modalità diversificate: lavoro a tempo determinato o indeterminato, part-time, borse lavoro, lavoro autonomo, ecc.
L’iniziativa del reperimento dell’occupazione è quasi sempre lasciata all’iniziativa privata, con quello che ne segue (offerte di lavoro fittizie, lavoro nero, lavoro reperito grazie e “scambi” illeciti). Comunque negli ultimi tempi non poche sono state le iniziative specifiche di reinserimento lavorativo e sociale in progetti gestiti dal privato-sociale in collaborazione con la magistratura di sorveglianza.
            Per i detenuti e per gli internati, che dimostrino attitudini particolari vi è la concreta possibilità di essere esonerati dal lavoro ordinario ed essere ammessi ad esercitare, per proprio conto, attività artigianali, intellettuali o artistiche.

2.2)   L’andamento del lavoro  carcerario attraverso i dati 

 della rilevazione statistica

            Volendo analizzare, su base statistica, l’andamento del lavoro carcerario nel periodo compreso fra il 30 giugno 1990 ed il 30 giugno 2000, si è subito colpiti da due fenomeni di grande rilievo (i dati che seguono, fonte D.A.P. – Ministero della Giustizia 2001)[23]:

·              da un lato, il fortissimo aumento della popolazione detenuta, quasi raddoppiata, passando da 29.334 ristretti (il 30 giugno 1990) a 53.340 ristretti (il 30 giugno 2000); 

·              dall’altro, il sensibile calo della percentuale di detenuti occupati rispetto a quelli presenti, vale a dire, il 36,78% al 30 giugno 1990 contro il 20,58% al 30 giugno 2000. In pratica, nell’arco di 11 anni, i posti di lavoro alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria sono rimasti sostanzialmente invariati, poiché al 30 giugno 1990 risultavano occupati 10.790 detenuti, mentre al 30 giugno 2000 ne risultavano occupati 10.978. 

Nel decennio considerato, tenendo sempre conto delle lavorazioni alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria, il picco negativo si è manifestato al 30 giugno 1994, con una percentuale di appena il 18,48% di detenuti lavoranti rispetto ai 54.098 presenti. Nei sei anni successivi, in cui la popolazione detenuta ha oscillato fra un minimo di 48.348 ristretti (30 giugno 1996) ed un massimo di 53.340 ristretti (30 giugno 2000), vi è stata una certa stabilizzazione della percentuale di detenuti occupati rispetto al totale dei presenti, variante fra il 19% ed il 21%.

Come emerge dai dati ufficiali relativi all’anno 2000, la stragrande maggioranza dei detenuti lavoranti alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria risulta collocata nei servizi vari di istituto (attività di pulizia, lavanderia, cucina detenuti, scrivani, ecc) e nel servizio di manutenzione ordinaria del fabbricato (muratori, imbianchini, ecc.) Di fatto, su un numero complessivo di 11.088 lavoranti, si è registrata la seguente ripartizione: 

·              10.162 detenuti sono stati collocati fra la prima e la seconda fascia d’impiego;

·              926 detenuti (meno del 10%, rispetto al totale degli occupati) sono stati collocati nelle lavorazioni industriali n. 629 unità e nelle aziende agricole (n. 297 unità).

E’ interessante notare che a fronte di una percentuale nazionale del 20,97% (calcolata al 31 dicembre 2000) gli istituti dell’Umbria offrono lavoro a circa  il 35% della popolazione detenuta, godendo di una situazione di primato rispetto alle altre regioni.

Altro dato interessante, con riguardo ai ristretti che sono occupati all’interno degli istituti, è la nettissima sproporzione fra i lavoranti alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria (11.088 detenuti, rilevati al 31 dicembre 2000) e quelli non alle dipendenze della medesima (appena 191 detenuti, rilevati alla predetta data e così  suddivisi: n. 85 lavoranti a domicilio; n. 106 soci di cooperative). In pratica, al 31 dicembre 2000, gli occupati rappresentavano una percentuale inferiore al 2% rispetto al totale di tutti i lavoranti “intra moenia”.

I dati ufficiali relativi al 2000, confermano la netta sproporzione fra i lavoranti interni e quelli esterni. Di fatto, rileva la seguente ripartizione:

·              i lavoranti interni sono complessivamente 11.279 detenuti (fra dipendenti e non dipendenti dell’Amministrazione Penitenziaria);

·              i lavoranti esterni, invece, sono 1.543 detenuti, così suddivisi:

-               n. 33 assunti dalla Regione Piemonte ex Legge regionale. 45/1995;

-               n. 1274 in regime di semilibertà (art. 92 della Legge n. 354/1975);

-               n. 236 in regime di lavoro all’esterno (art. 21 della Legge n. 354/1975).

                  In pratica, al 31 dicembre 2000, i detenuti occupati in attività di lavoro “extra moenia” costituivano il 2,9% dell’intera popolazione ristretta ed il 12,03% del totale complessivo di detenuti lavoranti.

 TORNA AL SOMMARIO

CAPITOLO III

I PRINCIPALI FATTORI DISFUNZIONALI E LE CAUSE DELLA CRISI DEL LAVORO PENITENZIARIO 

IN ITALIA

 Sommario: - 3.1.La crisi del lavoro penitenziario. - 3.2.Individuazione ed analisi delle più importanti aree di criticità relative al lavoro penitenziario organizzato e gestito dall’Amministrazione Penitenziaria. - 3.3.La mancanza di un organico progetto ministeriale atto a razionalizzare ed a funzionalizzare le lavorazioni inframurarie organizzate su base artigianale-industriale o su base agricola.

3.1)   La crisi del lavoro penitenziario

            Come si è osservato nel precedente capitolo, attraverso l’analisi del dettaglio legislativo e la verifica dei dati statistici, la Riforma del 1975 ha attribuito un ruolo predominante all’intervento dell’Amministrazione Penitenziaria nell’organizzazione e nella gestione delle lavorazioni inframurarie.

            L’astratta previsione di altri modelli di lavoro interno agli istituti (lavoro organizzato e gestito da imprese pubbliche e private; lavoro in proprio; lavoro a domicilio) o di tipo extra murario (lavoro alle dipendenze di datori esterni  in esecuzione dell’art.21  ovvero dell’art. 48 della Legge n. 354/1975) si è rivelata poco efficace in quanto questi “modelli alternativi” hanno svolto una funzione essenzialmente marginale.

            Basti ricordare i dati statistici riferiti al 31 dicembre 2000: su un totale di 12.822 detenuti lavoranti ben 11.088 (circa l’86%) risultavano assunti alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria. La crisi del lavoro carcerario, pertanto, si identifica di gran lunga con l’insieme delle disfunzioni che affliggono il “modello gestionale statalistico” affermatosi quasi senza alternative, dopo la riforma del 1975.

3.2)   Individuazione ed analisi delle più importanti aree di criticità relative al lavoro penitenziario organizzato e gestito dall’Amministrazione Penitenziaria.

            Attraverso un’attenta osservazione delle dinamiche operative, è possibile circoscrivere delle vaste aree di criticità, che caratterizzano il lavoro carcerario organizzato e gestito dall’Amministrazione Penitenziaria:

·                    spicca, anzitutto, una preoccupante carenza di posti di lavoro nonché un progressivo decremento dell’orario medio lavorativo svolto, giornalmente dai singoli detenuti;

·                    da più parti, poi, si levano giudizi negativi sull’utilità del lavoro carcerario rispetto ai fini connessi alla funzione special-detentiva. Esso cioè, si sarebbe progressivamente ridotto ad un mero strumento assistenzialistico non in grado di trasmettere  ai detenuti un bagaglio di conoscenze e di abilità tecniche proficuamente spendibili nella delicata fase del reinserimento post-carcerario.

Un primo macroscopico aspetto nel quale si manifesta la crisi del lavoro carcerario riguarda la grave carenza di posti di lavoro. Al 30 giugno 2000, come abbiamo potuto verificare, il nostro sistema penitenziario era in grado di offrire lavoro ad appena il 20, 58% del numero complessivo di detenuti presenti. Si pensi che, 30 anni prima, nel 1971, risultava invece occupato circa il 60% dell’intera popolazione carceraria.

            Se la maggioranza dei detenuti è afflitta dall’allarmante problema della disoccupazione, non bisogna credere che i pochi occupati vivano una situazione del tutto rosea. Infatti, la crisi del lavoro carcerario si manifesta oggi anche nel progressivo decremento della durata media dell’orario lavorativo svolto dai detenuti nell’arco giornaliero. Dati alla mano, la durata delle prestazioni, specie nella seconda metà degli anni ’90, ha subito una continua diminuzione.

            Analizzando la situazione dei vari istituti, è raro incontrare lavorazioni inframurarie su base domestica o artigianale-industriale, che assicurino ai detenuti un impiego “full time”. Ovunque, rilevano riduzioni dell’orario quotidiano di una e, talvolta, anche di due ore “pro capite”. Solo alcune aziende agricole (es. casa di reclusione di Gorgona-Isola) riescono a garantire alla popolazione carceraria sia il pieno impiego occupazionale sia l’effettuazione giornaliera di sei ore lavorative.

            La scarsa percentuale dei detenuti occupati rispetto a quelli presenti non deve trarre in inganno, facendo pensare ad una “dissennata” politica di riduzione dei posti di lavoro da parte dell’Amministrazione Penitenziaria. In realtà, se nel confronto fra il 1971 (13.075 detenuti occupati) ed il 2000 (11.088 detenuti occupati), si può constatare la  perdita di 1.987 posti di lavoro, risalendo nel tempo il “gap” tende ad annullarsi.

            Ad esempio, operando un paragone fra il 1990 ed il 2000, il tetto massimo di occupazione risulta sostanzialmente invariato aggirandosi intorno alle 11.000 unità. Pertanto, la carenza di offerta di lavoro, che affligge attualmente il sistema penitenziario, va ricondotta al fenomeno del sovraffollamento. Nel corso degli anni si è assistito ad una vera e propria “escalation” numerica delle presenze negli istituti: da 22.235 unità nel 1971 a 29.334 unità nel 1990 per poi passare a 53.340 unità nel 2000 e ad oltre 57.000 unità nel 2001. Più che in una storica flessione del livello occupazionale, quindi, la causa del problema, consiste nel fatto che al progressivo inarrestabile aumento della popolazione carceraria non ha fatto seguito un proporzionale incremento dei posti di lavoro. Ciò spiega perché nel 1990 era assegnato al lavoro un detenuto su tre, mentre nel 2000, invece, ne risultava occupato uno su cinque.

La stabilizzazione del numero degli occupati nel raffronto decennale fra il 1990 ed il 2000 (circa 11.000 unità), non deve indurre a conclusioni ottimistiche. Infatti, se è vero che non vi è stata una perdita di posti di lavoro, non altrettanto può dirsi per la durata media delle prestazioni lavorative nell’arco giornaliero. Questa, infatti, come abbiamo rilevato, ha subito nel tempo un costante calo. Anche tale fenomeno negativo trova una precisa spiegazione. La causa va ricercata nella progressiva flessione dei fondi assegnati ai singoli istituti sui capitoli di bilancio destinati al pagamento delle mercedi. 

Negli ultimi anni, le Direzioni sono state costrette ad affrontare situazioni imbarazzanti. Non potendo essere garantita la continuità remunerativa sino alla fine dell’anno solare, si è dovuto scegliere fra l’eventuale soppressione di un certo numero di posti di lavoro e la riduzione del tetto massimo orario “pro capite”. In genere, per evitare la completa disoccupazione di molti ristretti, le Direzioni si sono orientate per la flessione dell’orario lavorativo giornaliero, dando luogo ad un generalizzato “part-time” verticale.

            Tuttavia, la scarsità di risorse economiche non è l’unica causa della progressiva riduzione dell’orario di lavoro a scapito dei detenuti. Infatti, un altro importante fattore disfunzionale si lega alle gravi carenze di personale del Corpo di Polizia Penitenziaria, che affliggono molti istituti, per lo più ubicati nel Nord e nel Centro-Nord. 

            Per altro verso il personale del Corpo di Polizia Penitenziaria, destinato all’osservazione e vigilanza dei detenuti lavoranti, risulta carente di formazione o di specializzazione. In questo campo, paradossalmente, la riforma del 1990 sembra aver compiuto un passo indietro rispetto al passato, ove si consideri che il vecchio Regolamento di servizio del Disciolto Corpo degli Agenti di Custodia (1937) prevedeva espressamente degli “agenti capi d’arte e sotto-capi d’arte”. 

Inoltre il grave inconveniente della carenza del personale tecnico di ruolo - capi d’arte civili - preposti all’istruzione professionale e al coordinamento operativo delle lavorazioni, risale già agli anni 70/80[24].

Peraltro, i pochi operatori di ruolo non sempre risultano assegnati a quelle sedi (soprattutto case di reclusione, case di lavoro, colonie agricole) che realmente abbisognano di queste figure professionali.

Come abbiamo visto, l’art. 2 della Legge 12 agosto 1993 n. 296 ha introdotto la possibilità di affidare, con contratto d’opera, la direzione tecnica delle lavorazioni medesime a persone estranee all’ Amministrazione Penitenziaria.

Questo nuovo strumento, tuttavia, non  ha risolto il problema, ragion per cui, presso varie case di reclusione, rilevano settori  totalmente privi di personale adeguato.

A parte l’aspetto relativo alle carenze degli organici, vanno sottolineati i problemi derivanti da un insufficiente bagaglio formativo di tipo multidisciplinare  dei pochi operatori assegnati alla direzione tecnica dei detenuti lavoranti nel campo artigianale-industriale o in quello agricolo[25].

            In definitiva, il problema della mancanza di adeguata specializzazione del personale del Corpo di Polizia Penitenziaria da adibire all’osservazione ed alla vigilanza dei detenuti lavoranti, già sollevato prima della legge di smilitarizzazione [26], rimane ancora aperto. Ciò, evidentemente, non contribuisce a migliorare l’organizzazione e la produttività del lavoro carcerario.

            Prima di analizzare le cause di questo ulteriore aspetto disfunzionale, tuttavia, non è superfluo porre una questione preliminare, che potrebbe addirittura escludere la criticità.

            Il  lavoro carcerario, quale “elemento principe” del trattamento rieducativo, si propone di favorire il reinserimento sociale del reo in chiave di prevenzione. In altri termini, il Riformatore del 1986, prendendo le distanze dai principi che regolano l’economia di mercato e ritenendo prioritaria la funzione del recupero sociale, ha accettato, pur di mantenere in vita le lavorazioni, l’eventualità di una loro gestione “in rosso”. 

            A differenza del privato, le lavorazioni penitenziarie possono proporsi, come obiettivo ottimale, non una gestione in attivo (o lucrativa), ma, più realisticamente, una gestione in pareggio.

Per altro verso, l’obiettivo critico diventa quello di ridurre il più possibile il disavanzo passivo fra i costi di gestione e ricavi, senza però sottrarre posti di lavoro a vantaggio della popolazione detenuta.

            A ben guardare, sul versante dell’utilità nei riguardi dei singoli detenuti, l’obiettivo di una gestione delle lavorazioni ispirata al criterio di economicità ben si concilia con il prevalente profilo trattamentale del lavoro carcerario. E’ fin quasi ovvio che un modello gestionale, palesemente caratterizzato dalla filosofia dello spreco e dell’incuria, del tutto sordo ad un minimo di seria imprenditorialità, ha una valenza “diseducativa” nella misura in cui tende a trasformarsi in un discutibile strumento assistenzialistico.

            La scarsa abilità tecnico-professionale dei detenuti lavoranti, costituisce uno dei principali fattori disfunzionali sia per quanto riguarda le spese di gestione, sia per quanto riguarda la quantità e la qualità dei manufatti realizzati nelle officine e nei laboratori ovvero dei generi prodotti nelle aziende agricole. Questo aspetto, logicamente, è collegato ai risultati delle attività di formazione o di aggiornamento professionale organizzate dalle direzioni degli istituti.

            Non bisogna poi trascurare il limitato apporto lavorativo di quei detenuti che, all’atto pratico, si rivelano privi di attitudini alle mansioni affidategli[27].

            Alcuni istituti con annessa azienda agraria, sono fortemente penalizzati da problemi legati dal contesto ubicativo nonché ad avversità ambientali, implicanti spesso a eredità ed irregolarità dei suoli, asprezze climatiche, carenza di risorse idriche: tutti fattori, questi, che tendono a far lievitare le spese di bilancio.

            In particolare, negli istituti ubicati in sedi disagiate, specie in quelli insulari, i costi di gestione possono essere sovradimensionati dalla cospicua incidenza delle spese per il trasporto (via terra o via mare) dei materiali.

            Anche lo stato obsoleto degli strumenti tecnologici aumenta le spese di gestione (maggiori consumi di energia, continui interventi di manutenzione o di riparazione, ecc) ed incide negativamente sulla produttività.

            Non trascurabile all’incidenza negativa il forzato assoggettamento dei tempi e dei ritmi delle attività produttive alle esigenze peculiari di una comunità disciplinata da regole tassative e da prassi abitudinarie, poco inclini alla flessibilità.

            Tenuto conto della connotazione sistematica degli istituti di prevenzione e di pena, le disfunzioni di alcuni settori operativi interagenti con le lavorazioni penitenziarie determinano di sicuro effetti deleteri sui costi di gestione e sulla produttività.

            Inoltre, rimanendo in tema di integrazione   e di coordinamento degli interventi non bisogna mai dimenticare che il trattamento del detenuto lavorante implica una dimensione multidisciplinare.

Pertanto, l’intero percorso lavorativo dei condannati e degli internati dovrebbe essere monitorato ed analizzato attraverso un’attività di tipo collegiale che veda coinvolti gli operatori dell’area della sicurezza, trattamentale, capi d’arte, ecc. 

Il delicato ed annoso tema delle attitudini e della spinta motivazionale dei detenuti lavoranti si collega, come abbiamo accennato, a due possibili disfunzioni procedurali:

·                    va sottolineato, in primo luogo, il problema della razionale assegnazione dei reclusi ai vari “circuiti carcerari” , tenuto conto delle indicazioni normative e regolamentari a riguardo. E’ evidente che l’assegnazione di una tipologia di detenuti che risulti mal calibrata rispetto alle caratteristiche funzionali di un particolare circuito, può avere una ricaduta negativa anche sulle lavorazioni inframurarie.

·                    il secondo profilo, invece, riguarda il problema del collocamento interno della manodopera nei differenti settori lavorativi nell’istituto.

Quasi sempre l’assegnazione dei ristretti alle attività lavorative si basa su un automatismo : i primi detenuti disoccupati in lista di collocamento sono inseriti nei posti liberi che si rendono progressivamente disponibili  nell’apposita tabella indicata dall’art. 47,  10° comma, del D.P.R. 230/2000.

Peraltro, l’esperienza insegna che questo criterio, nella sua trasparenza e nella sua equità, evita l’insorgere di malumori e proteste da parte della popolazione carceraria.  Tuttavia, tale automatismo rischia di trascurare del tutto l’importanza del profilo attitudinale e vocazionale.

Per attenuare i rischi di un collocamento acritico ed approssimativo, dovrebbe soccorrere lo strumento del “tirocinio retribuito” per i “soggetti che non abbiamo un sufficiente bagaglio tecnico”.

Tuttavia, molto spesso, la carenza dei capi d’arte, congiuntamente all’eccessiva rotazione del personale dell’area della sicurezza addetto alla vigilanza dei lavoranti, fa si che il detenuto apprendista, avviato ad un settore produttivo, o ad un servizio domestico, si trovi sostanzialmente privo di punti di riferimento.

La Legge “Gozzini” per incrementare la commercializzazione dei manufatti, rilanciando l’attività produttiva delle officine e dei laboratori gestite dall’Amministrazione, giunse perfino ad accogliere il principio anti-economico della vendita sotto-costo.

Purtroppo, neppure questo palliativo migliorò la situazione, se è vero che nel 1989, l’allora Direttore Generale dell’Amministrazione Penitenziaria commentava laconicamente: “non possiamo non dire, e lo diciamo con grande amarezza, che salvo rare eccezioni agli istituti di pena arrivano commesse di lavoro . Non arrivano dalle imprese pubbliche, non arrivano dalle imprese private, non arrivano dai privati”[28].

Il Riformatore del 1993, in linea con la scelta della Legge “Gozzini”, nel confermare la possibilità di deroga alle norme sulla contabilità generale dello Stato, indirizzò l’Amministrazione a promuovere la  vendita dei prodotti sottocosto.

Inoltre, pur di rilanciare la domanda dei privati fu previsto che questi ultimi previo assenso delle Direzioni degli Istituti, ed ancora una volta in regime derogatorio rispetto le norme contabili generali e speciali, potessero effettuare forniture con “pagamenti differiti”, secondo gli usi e le consuetudini vigenti.

La produttività delle lavorazioni si collega anche strettamente alla disponibilità e al volume dei fondi assegnati al bilancio delle direzioni.

Ad  esempio, ragionando in termini di flussi finanziari e di mobilità dei detenuti in ambito regionale, l’eventuale soppressione di una lavorazione improduttiva in un istituto accompagnata ad un decremento occupazionale, potrebbe permettere la destinazione delle risorse risparmiate ad un’altra sede, con ciò favorendo, per ipotesi , la costituzione di un nuovo insediamento produttivo capace di assorbire i posti di lavoro perduti nella prima struttura.

            Ancora, si pensi a due aziende agrarie: una poco produttiva dal punto di vista foraggiero a causa dell’aridità o dell’irregolarità dei suoli; l’altra, invece, molto produttiva per via di differenti caratteristiche orografiche, climatiche, idriche, ecc.. Considerata la ciclicità del lavoro agricolo, la prima azienda potrebbe cedere alla seconda, per il tempo strettamente necessario, una parte dei propri mezzi in occasione delle semine o  del raccolto. Questa interscambiabilità degli strumenti tecnologici, oltretutto, consentirebbe di programmare in modo razionale ed economico la ripartizione dei fondi di bilancio per la fornitura dei mezzi. Purtroppo, in passato, a causa della mancanza di un tale coordinamento, non si può escludere l’avvenuta proliferazione di acquisti di materiali, poi rivelatesi in esubero alle effettive necessità.

 3.3)    La mancanza di un organico progetto ministeriale atto a razionalizzare ed a funzionalizzare le lavorazioni inframurarie organizzate su base artigianale-industriale o su base agricola.

            Al di là dell’effetto deleterio dei molteplici elementi disfunzionali, di cui si è tentata un’analitica ricostruzione nelle pagine che precedono, la crisi delle lavorazioni penitenziarie è stata sicuramente aggravata dalla mancanza di un articolato ed organico progetto ministeriale teso ad affrontare in modo efficace ed  eliminare, sia pure in parte, i fattori critici emersi nella concreta esperienza del lavoro in detenzione.

            Non può disconoscersi che, nella seconda metà degli anni ottanta, grazie all’apporto costruttivo della Commissione Nazionale per il Lavoro Penitenziario, si registrò un notevole fervore di iniziative e di suggerimenti, di modifiche volte all’intensificazione delle attività professionali, allo stimolo di una maggiore produttività delle lavorazioni ed all’incremento delle commesse[29]. Questa rinnovata attenzione all’argomento diede vita ad alcuni importanti Convegni Nazionali.

            Non va dimenticato poi il disegno di Legge per gli incentivi all’imprese, allo scopo di ricreare quelle situazioni, quelle possibilità che si allontanarono con la riforma del ’75, per i giusti principi della L.354, ma che avevano creato minori convenienze per le imprese a trovare intese, occasioni di lavoro all’interno del carcere “[30].

            Successivamente, nella prima metà degli anni 90, l’Amministrazione, anche a causa della cultura “emergenziale” di quel periodo, non fu capace di concepire un progetto di ampia ed organica portata teso a dare impulso al lavoro penitenziario.

            L’inerzia dell’Amministrazione centrale non sfuggì al Riformatore del 1993, tanto da indurlo ad una nuova ripartizione di competenze decentrando ai Provveditori regionali quelle funzioni di programmazione, di indirizzo e di controllo svolte prevalentemente, fino ad allora, dagli Uffici dipartimentali.

TORNA AL SOMMARIO

CAPITOLO IV

UN APPROCCIO PROGETTUALE ALLA CRISI DEL LAVORO PENITENZIARIO: UN’IPOTESI DI LAVORO TRA LE LINEE RIFORMATRICI DEL 1993 E DEL 2000.

               Sommario: - 4.1.Il lavoro penitenziario e le scelte di politica penale. - 4.2.Il recente riordino strutturale e funzionale dell’Amministrazione Penitenziaria: l’esistenza di nuovi presupposti per l’ideazione un “progetto globale” teso ad affrontare la crisi del lavoro penitenziario. - 4.3.Il ruolo dell’Amministrazione nel “progetto globale”. - 4.4.Gli obiettivi specifici del “progetto globale”. - 4.5.La duplice strategia per il raggiungimento degli obiettivi.

4.1)         Il Lavoro penitenziario e le scelte di politica penale

L’analisi che precede ci consente di avere un quadro preciso del sistema organizzativo-gestionale del lavoro carcerario interno ed esterno con riguardo sia all’astratto contenuto degli strumenti normativi, sia al concreto andamento dei fenomeni rilevati dall’indagine statistica.

E’ chiaro che il “futuro” del lavoro penitenziario si lega strettamente ad una delle questioni più importanti che investono la politica penale.

Ci riferiamo al problema del contenuto e della funzione della pena detentiva. 

Da più parti, si evidenzia che l’ambiente carcerario, per le sue innate caratteristiche desocializzanti, non è idoneo ad una seria attuazione del principio rieducativo e dei suoi corollari, ivi incluso il lavoro in detenzione .

Già in sede di commento alla Legge n. 354/1975, malgrado le lodevoli enunciazioni di principio in materia di lavoro penitenziario, voci autorevoli profetizzarono il fallimento della riforma, la quale confidava nella capacità dello Stato - più presunta che reale - di organizzare e gestire managerialmente le lavorazioni inframurarie. Per superare in qualche modo l’impasse sarebbe stato necessario dissociare lavoro e carcere rinunciando a pretendere che sia il lavoro ad entrare nel carcere e ad assoggettarsi ad esso, sia trasferendo la sanzione direttamente nell’ambiente del lavoro, almeno nei casi in cui il soggetto già ne fruisca, configurando quindi delle sanzioni aventi i caratteri stessi della prestazione lavorativa, senza alcuna altra restrizione. Ma per ottenere questi risultati sarebbe occorsa una modifica del codice penale, ovvero una breccia così cospicua nella concezione segregatrice della pena, che “per essa è mancata la forza politica e culturale necessaria”[31].

Dopo venticinque anni, l’atteggiamento del legislatore è divenuto più aperto all’idea della pena detentiva quale “extrema ratio” ed alla possibilità di previsione di strumenti sanzionatori in chiave sostitutiva o alternativa al carcere (basti pensare, da ultimo, alla Legge “Simeone”). 

Un recente indirizzo dottrinale osservava che, “quanto al principio rieducativo, esso è forse più implicito nella pena da non espiare, essendo noto che il carcere è per sua natura desocializzante, e ad esso sono prevalentemente ispirati tutti gli istituti che escludono una pena da espiare o ne rappresentano altrettante alternative”.

Tali riflessioni consolidano il concetto secondo cui - dal punto di vista della migliore efficacia special-preventiva - l’attività di lavoro offerta ai condannati ed agli altri internati può trovare la sua più idonea collocazione solo nell’ambito dell’esecuzione penale esterna.

Discorso, questo, che si ripropone, più a monte, anche sul versante della formazione professionale, in quanto – a detta di numerosi autori – “il luogo della detenzione dovrebbe rappresentare sempre di meno il contesto principale dell’attività formativa perché di fatto il carcere impedisce quel rapporto con il mondo del lavoro considerato ormai elemento fondamentale in termini di progettazione formativa”[32] .

Ciò premesso, vanno considerati due dati di fatto a cui non è possibile sfuggire: da un lato, gli strumenti di deflazione del sistema penitenziario non hanno impedito l’attuale sovraffollamento degli istituti; dall’altro, le lavorazioni “intra moenia” gestite dall’Amministrazione continuano ad assorbire l’86% dei posti di lavoro occupati dalla popolazione detenuta.

Insomma, se da un verso rimane attuale l’idea per cui “il carcere non può essere eliminato sino a che sussistano situazioni nelle quali una società si sente chiamata a dare una risposta neutralizzatrice o ristabilizzatrice alla violazione di determinate regole”[33], per altro verso, deve considerarsi ancora centrale il ruolo svolto dallo Stato nell’organizzazione e nella gestione del lavoro carcerario. 

Malgrado gli sforzi compiuti al fine di realizzare efficaci presupposti per un’auspicabile privatizzazione delle lavorazioni interne, realisticamente è difficile pensare che, nel breve-medio periodo, l’Amministrazione Penitenziaria possa fare a meno di assumere alle proprie dipendenze un’elevata percentuale di detenuti.

E’ facile supporre, pertanto, che il “modello statalistico” continuerà ancora a svolgere una funzione importante per il mantenimento di un’accettabile tetto occupazionale, non fosse altro a garanzia dell’ordine e della disciplina all’interno degli istituti.

4.2)  Il recente riordino strutturale e funzionale dell’Amministrazione Penitenziaria: l’esistenza di nuovi presupposti per l’ideazione  di un “progetto globale” teso ad affrontare la crisi del lavoro penitenziario.

            Se tale analisi appare realistica, l’Amministrazione Penitenziaria dovrà evitare che i propri organi centrali e periferici, attratti dalle recenti riforme, cedano alla tentazione di “catapultarsi” su una progettualità e su un impegno finanziario completamente indirizzati verso il “nuovo” (ossia, verso la “privatizzazione”) trascurando, come è già avvenuto negli anni ’90, l’esigenza di operare opportune e significative modifiche dell’esistente per rendere più razionale, più funzionale e più economica la gestione delle lavorazioni inframurarie.

                        Peraltro, oggi – rispetto al passato – esistono, a nostro avviso, le condizioni per un approccio differente al problema del lavoro in carcere.

                        Infatti, nel solco delle cosiddette “Riforme Bassanini”, anche l’Amministrazione Penitenziaria ha subito di recente un profondo rinnovamento sia attraverso una serie di provvedimenti legislativi e regolamentari[34], sia attraverso le norme scaturite dalla contrattazione collettiva[35].                        

                        Sul piano strutturale, fra gli aspetti salienti di questo vasto processo di riordino, spicca l’elevazione di tutti i Provveditorati Regionali ad Uffici di rango dirigenziale generale e la individuazione della maggior parte delle strutture periferiche (istituti penitenziari e centri di servizio sociale per adulti) quali sedi di rango dirigenziale non generale. Ciò comporta, per i primi, il definitivo “decollo” del “principio del decentramento”, già affermato dall’Art.32 della Legge n. 395/1990 e parzialmente attuato dal D. Lgs. n. 444/1992. 

Inoltre, con riguardo agli istituti penitenziari, il riordino, una volta ultimate le procedure concorsuali per i passaggi di qualifica, farà si che la titolarità di queste sedi venga affidata a “dirigenti”, i quali, in applicazione del D. Lgs. n. 29/93 (e successive modifiche), dovranno rispondere (anche in via disciplinare) non solo per la legittimità dei provvedimenti di propria  competenza, ma anche per i risultati gestionali raggiunti.

                        Passando poi al versante funzionale, un altro aspetto saliente della riforma riguarda la riqualificazione dei Capi – area. 

Mentre fino ad oggi i quadri intermedi degli istituti si sono identificati con profili di settima qualifica funzionale, in futuro, grazie alle disposizioni del D. Lgs. n. 146/2000, rileverà finalmente  un adeguato numero di funzionari direttivi in posizione economica C2 o C3 (Comparto Ministeri) a cui affidare la responsabilità dei settori di segreteria, educativa ed amministrativo-contabile.

Parallelamente, attraverso altre disposizioni dello stesso decreto, al coordinamento dell’Area della Sicurezza saranno preposti funzionari appartenenti al ruolo direttivo ordinario e speciale del Corpo di Polizia Penitenziaria.

Dal punto di vista operativo, nel rispetto dei fondamentali principi fissati dal D. Lgs. n. 29/1993 e nella prospettiva di un periodico controllo sulla gestione delle strutture periferiche, i dirigenti di istituto penitenziario, supportati dai direttori di area, dovranno operare quindi assicurando:

·              efficienza, in termini di raffronto fra risorse impiegate e risultati conseguiti;

·              efficacia, in termini di raffronto fra obiettivi programmati e risultati conseguiti;

·              economicità, in termini di perseguimento del massimo risultato possibile con minore dispendio di fondi ascrivibili al bilancio dello Stato.

Per giungere ad una realizzazione ottimale dei citati obiettivi, l’Amministrazione Penitenziaria, anche mediante corsi di riqualificazione professionale, ha cominciato ad attivare momenti formativi e di confronto in vista di un auspicabile trasformazione della propria cultura organizzativa, che, allo stato, si rileva non compatibile con le profonde modifiche apportate dal rinnovato quadro normativo.

                        L’attuale sistema, infatti, fa riferimento a schemi concettuali ed a dinamiche organizzative e relazionali tipiche di un modello “verticistico-burocratico”, caratterizzato dalla tendenza all’autoreferenzialità dei propri segmenti operativi, dall’enfasi della supremazia gerarchica, dalla rigidità dei ruoli, da una metodologia di lavoro basata sull’equazione “adempimento/rispetto della norma”, da una concezione individualistica delle responsabilità, che presuppone uno stile di “leaderschip” fondamentalmente accentratore ed orientato alla passivizzazione del personale subordinato.

                        Questo quadro riassuntivo delle trasformazioni già avvenute e dei cambiamenti “in fieri”, pur nella sua sinteticità, contiene importanti elementi per ipotizzare la possibilità di un diverso approccio al problema del lavoro in ambiente detentivo. 

Infatti, al di là dei nodi obiettivi (ad esempio, la riduzione di fondi sui capitoli di bilancio, la carenza di personale qualificato, ecc.), non bisogna sottovalutare che, alla crisi delle lavorazioni inframurarie di tipo artigianale-industriale o agricolo, molto ha contribuito una diffusa mentalità di stampo burocratico lungo l’intero asse centro-periferia. 

   In un prossimo futuro, i neo-dirigenti penitenziari dovranno rispondere anche - e, soprattutto- dei risultati della propria attività gestionale in riferimento ai programmi pluriennali che saranno concordati con i vertici dipartimentali. 

Sarà il contenuto di questi programmi, quindi, ad indicare se ed in che modo l’Amministrazione intende rivitalizzare le attuali lavorazioni inframurarie, rendendole più moderne e funzionali, più razionali e più economiche; ovvero, se ed attraverso quali strategie di fondo, intenda coinvolgere le cooperative sociali e le imprese private nell’organizzazione e nella gestione di servizi o di settori produttivi all’interno ed all’esterno dei propri istituti.

                        I responsabili delle strutture periferiche dovranno, quindi, modificare l’approccio ai problemi, muovendo da un punto di vista culturale-organizzativo e metodologico più manageriale rispetto al passato. Ma è anche vero che l’Amministrazione centrale dovrà dotare i propri “managers” di adeguati strumenti, che facilitino la realizzazione degli obiettivi concordati.

                        Da qui la necessità di un “progetto globale” sul lavoro carcerario, i cui contenuti dinamici non possono limitarsi soltanto nell’ambito finanziario (adeguatezza dei “budgets” assegnati), ma devono vedere, in relazione alla pluralità dei fattori disfunzionali da eliminare o da ridurre, competenze eterogenee, che chiamano in causa una molteplicità di fattori, quali:

-   l’assunzione del personale, 

-   la sua formazione, 

-   il suo aggiornamento, 

-   la sua eventuale specializzazione,

-   la sua corretta ripartizione territoriale partendo dalle reali esigenze dei laboratori industriali o dalle aziende agrarie,

-   l’organizzazione dei servizi istituzionali in funzione dei servizi domestici o delle esigenze produttive,

-   l’integrazione ed il coordinamento dei vari operatori in rapporto ai compiti di natura custodiale, trattamentale, sanitaria, tecnica ed amministrativo-contabile, che interessano la gestione del lavoro carcerario,

-   altri aspetti, di cui si dirà meglio nelle pagine che seguono.

                        Si tratta di una sfida difficile, che ripetiamo, passa attraverso un concreto ed efficace rinnovamento del modo di pensare e di operare all’interno della pubblica amministrazione e, quindi, dell’istituzione penitenziaria (individuando ed interpretando correttamente le aree di criticità del sistema, da un lato, ragionando per obiettivi e per progetti, dall’altro). 

Oggi, più che mai, tornano di attualità le parole pronunciate alla fine degli anni ’80 dall’allora Direttore Generale degli Istituti di prevenzione e pena: “i problemi, il problema del lavoro come gli altri, vanno aggrediti a monte, vanno aggrediti sotto il profilo di una battaglia culturale, di un impegno di forte rinnovamento culturale, di forte impegno civile”[36] .

4.3)   Il ruolo dell’Amministrazione nel “progetto globale”

            Sulla base dei recenti indirizzi legislativi ed amministrativi, oggi si chiede al sistema penitenziario un triplice sforzo:

·             maggiore incisività ed efficacia, quale “soggetto committente” non solo dei beni materiali[37], ma anche di servizi essenziali (es. ristorazione collettiva della popolazione carceraria) eseguibili  con  manodopera  dei detenuti e gestibili da cooperative sociali o da imprese private;[38].

·              mire meno ambiziose circa l’organizzazione e la gestione del lavoro inframurario, curando che il proprio ruolo di “soggetto imprenditore”, nella programmazione e nella realizzazione di attività formative e lavorative, sia più attento alla “qualità” (concreto legame di queste ultime alle esigenze del mercato del lavoro) alla “inter-istituzionalità” ed alla “territorialità” dei progetti, senza mai trascurare il rapporto costi-benefici (ottenere il massimo risultato in termini trattamentali con il minore esborso di risorse finanziarie);

·              spiccata managerialità, dal punto di vista dell’efficienza della propria comunicazione (anche mediatica), ai fini della divulgazione di quelle leggi e di quelle opportunità in grado di stimolare le cooperative sociali e le imprese private ad investire sull’organizzazione e sulla gestione di attività lavorative con impiego della manodopera dei ristretti all’interno ovvero all’esterno degli istituti (“soggetto procacciatore” di offerte professionali a vantaggio dell’Utenza).

4.4)   Gli obiettivi specifici del “progetto globale”.

In materia di lavoro carcerario, l’azione amministrativa, a livello centrale (Uffici dipartimentali), a livello decentrato (Provveditori regionali) ed a livello periferico (istituti di prevenzione e pena; istituti per l’esecuzione di misure di sicurezza; centri di servizio sociale per adulti), non potrà prescindere dal mirare al raggiungimento di tre obiettivi essenziali:

·              elevare il numero complessivo dei posti di lavoro ed incrementare la durata media giornaliera delle prestazioni dei singoli detenuti lavoranti;

·              migliorare le condizioni del lavoro interno ed esterno ai fini del reinserimento sociale dei condannati e degli internati, sganciandolo dall’attuale connotazione tendenzialmente assistenzialistica;

·              rendere più economiche le lavorazioni organizzate e gestite dall’Amministrazione Penitenziaria, assumendo, nel rapporto tra spese di bilancio ed introiti derivanti dalla commercializzazione dei prodotti, l’obiettivo critico della massima riduzione possibile del disavanzo passivo nonché l’obiettivo ottimale di una gestione in pareggio.

 4.5)         La duplice strategia per il raggiungimento degli obiettivi.

Per addivenire al raggiungimento degli obiettivi testè indicati, è gioco-forza muoversi lungo due canali progettuali, distinti ma convergenti:

·              una strategia tesa a razionalizzare ed a rivitalizzare il lavoro inframurario alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria;

·              una strategia tesa ad incrementare le opportunità di lavoro inframurario ed extramurario alle dipendenze di terzi.

Senza entrare nel merito delle specifiche attribuzioni, per quanto attiene ai poteri di indirizzo e di decisione in materia di lavoro carcerario, fermo restando che il senso del processo di riordino dell’intera Amministrazione non può non orientarsi verso un concreto decentramento (indirizzo confermato, peraltro, dalla diversa ripartizione di competenza prevista dal Riformatore del 1993), può essere utile elencare schematicamente alcuni contenuti specifici del disegno progettuale in argomento.

Appaiono urgenti una serie di misure dirette al potenziamento organico, alla realizzazione, alla riqualificazione ed al miglioramento funzionale dell’esistente. In particolare:

·              poiché tutte le lavorazioni debbono essere dirette da tecnici di ruolo dell’Amministrazione o da liberi professionisti in regime convenzionale, è necessario che la Direzione del Personale effettui un preciso monitoraggio per integrare l’organico degli istituti penalizzati da lacune parziali o totali. Dopodiché, dovrà essere predisposto un piano diretto:

-         a promuovere, se indispensabile, l’assunzione delle figure professionali carenti;

-         a ridistribuire territorialmente gli operatori di ruolo, ove siano riscontrate assegnazioni non rispondenti alle reali necessità degli istituti dotati di lavorazioni carcerarie:

-         a stimolare i Provveditorati Regionali affinché mediante un’opportuna attività di verifica e di indirizzo, i medesimi, di concerto con le direzioni degli istituti, procedano ad integrare le unità mancanti attraverso la stipula dei contratti d’opera previsti dall’art. 20-bis, 1° comma, della Legge n. 354/1975;

·              poiché il personale preposto alla direzione tecnica dei detenuti lavoranti deve essere dotato di una  valida  preparazione nel settore di competenza e di un’adeguata cultura multidisciplinare - in grado di spaziare dalla sicurezza al trattamento rieducativo, dalla normativa anti-infortunistica a quella sulla contabilità dello Stato - è necessaria la predisposizione di un programma pluriennale diretto a garantire, in modo non episodico, la riqualificazione e l’aggiornamento degli operatori di ruolo e di quelli convenzionati;

·              poiché le perduranti ed endemiche carenze di personale in forza ai Reparti di Polizia Penitenziaria possono determinare effetti gravemente disfunzionali sul lavoro dei detenuti, è necessario risolvere, una volta per tutte, il problema della definizione dei posti di servizio e delle piante organiche dei suddetti Reparti, affrontando in modo energico e coraggioso il “punctum doles” dalla distribuzione territoriale degli operatori nelle strutture periferiche.

L’esperienza insegna che la vigilanza dei detenuti lavoranti, specie all’interno di reparti caratterizzati da più laboratori ed officine, richiede un personale di custodia stabile e, preferibilmente, qualificato. Non è pensabile poi che le lavorazioni “intra moenia” continuino a basarsi su tecnologie obsolete in quanto ciò non è utile né per la formazione degli addetti né, in generale, per la “ funzione risocializzante” del lavoro in detenzione.

D’altra parte la politica di rinnovamento tecnologico dei macchinari e degli altri strumenti in dotazione alle officine, ai laboratori o alle aziende agricole, potendo incidere negativamente sui tetti occupazionali, devrà essere attuata “cum grano salis”per evitare che la riqualificazione dell’impiego professionale vada a scapito dei posti di lavoro.

L’azione amministrativa tesa al rinnovamento tecnologico delle lavorazioni può avere infatti effetti positivi solo se inserita all’interno di programmi di medio-lungo periodo, che prevedono la costituzione di nuovi insediamenti produttivi gestiti dalla stessa Amministrazione o, preferibilmente, da terzi (cooperative sociali ed imprese private) in grado di compensare il presumibile calo occupazionale nei settori ammodernati. 

Il delicato problema dell’ammodernamento delle tecnologie, evidenzia quindi l’importanza di una attenta pianificazione da parte delle singole direzioni degli istituti, che , a fronte dell’esigenza di un’equa ripartizione dei fondi di bilancio ad opera dei Provveditori Regionali, acquista inevitabilmente dimensione sistematica. Le nuove prospettive aperte dalla Legge “Smuraglia” possono innescare anche seri e concreti rischi.

Pensando ad un coinvolgimento dell’imprenditoria esterna, è evidente che una cooperativa sociale o un’altra azienda privata, seriamente interessata all’organizzazione ed alla gestione di lavorazioni artigianali-industriali o agricole all’interno del carcere, non chiederà mai in locazione macchinari e mezzi obsoleti. Il risultato, pertanto, rischia di essere la riduzione, anziché l’auspicato aumento, delle possibilità occupazionali. Per evitare un simile “effetto boomerang” occorrerà quindi ipotizzare e concretamente realizzare ulteriori lavorazioni in aggiunta a quelle pre-esistenti.

I Provveditorati Regionali, già alla luce della ripartizione di competenze operate dalla Legge n. 296/1993, a maggior ragione dopo la recente qualificazione ad uffici di dirigenza generale, dovranno esercitare con scrupolo le delicate funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo che affida loro la normativa in vigore.

Ciò significa che le proposte avanzate dalle singole direzioni dovranno essere attentamente valutate ed analizzate al fine di non incorrere a malaugurate innovazioni e ammodernamenti tecnologici che comportino un taglio occupazionale notevole per la popolazione detenuta.

Pertanto, i Provveditorati Regionali dovranno dotarsi di un’unità di coordinamento in grado di monitorare e di aggiornare costantemente la situazione lavorativa in tutti gli istituti del distretto.

Questi centri operativi, inoltre, operando in rete con il territorio, svolgeranno una funzione di “trade union” fra le potenzialità prospettate dalle direzioni e gli eventuali interessi gestionali rappresentate da imprese private o da cooperative sociali. 

TORNA AL SOMMARIO

  

PER UNA SOLUZIONE SUL LAVORO PENITENZIARIO: “LE PROPOSTE OPERATIVE”

Il lavoro fin qui svolto ci induce a riflettere sull’importanza dell’attivazione di tutta una serie di strumenti finalizzati alla promozione di politiche attive in materia di lavoro, in grado di restituire non solo una dignità al detenuto, ma che siano in grado anche di accompagnarlo in un percorso di reinserimento sociale nel quale siano utilizzate al meglio le sue possibilità e le sue capacità.

Per ottenere ciò, è necessario che i cambiamenti e le trasformazioni legislative e amministrative, siano sorrette da una  forte volontà politica riformatrice e dall’azione congiunta e consapevole di tutti i soggetti istituzionali delegati alla gestione della materia: Governo, Regioni, Enti Locali, Amministrazione Penitenziaria, Operatori, Forze Sociali, Imprenditori, ecc. 

Una politica per il lavoro dei detenuti dentro e fuori dal carcere esige l’applicazione della Legge di riforma in tutti i suoi aspetti con la promozione di esperienze in campo occupazionale, sostenute da una programmazione complessiva e unitaria, i cui obiettivi siano condivisi da più soggetti. 

La possibilità di reinserimento sociale del detenuto tramite il lavoro aumenta se sono tenute in debito conto alcune variabili quali:

·        una nuova politica di edilizia penitenziaria;

·        una selezione ed assegnazione del personale per aree geografiche;

·        una distribuzione dei detenuti per aree regionali;

·        una maggiore stabilità della popolazione detenuta;

·        un decentramento dei poteri ai Provveditorati Regionali;

·        rapporti di collaborazione tra l’Istituto penitenziario e le autonomie locali.

D’altro canto se il lavoro deve diventare una pratica costante per il rispetto di un diritto costituzionale, come previsto dalla legislazione nazionale (Legge 230/2000), questa, deve essere correttamente applicata e sostenuta da azioni di rinforzo amministrativo che prevedano la  creazione di appositi Uffici Dipartimentali. 

La previsione a livello Centrale di “Uffici per il lavoro”, in possesso di adeguate  risorse  finanziarie, gestito da figure professionali competenti, è a garanzia di un’effettiva politica del lavoro dentro e fuori dal carcere.

E’ indispensabile inoltre la completa applicazione del D. Lgs. n. 444/1992 con effettivo conferimento di poteri ai Provveditorati Regionali comprensivi della costituzione di Uffici territoriali per il lavoro a livello regionale, dotati di qualificati strumenti tecnici e di adeguate competenze professionali (come previsto dall’art.10 lettera  f del Decreto sopra citato e  dalla Circolare n. 3554/6004 Ufficio IV Divisione III / Trattamento e Lavoro).

La dimensione regionale è il riferimento necessario per tutte le possibili azioni volte allo sviluppo di una politica di formazione e occupazione che deve avere spazi dedicati nei Piani Regionali di riferimento e applicazione,  per tutte le sinergie necessarie e possibili a sostegno e sviluppo dell’occupazione.

Gli strumenti necessari per accordare bisogni di lavoro, necessità formative, risorse disponibili, competenze istituzionali, confluiti nei  Piani Regionali per la formazione e per il lavoro (L. 328 dell’8 novembre 2000), troveranno un tramite operativo nei Piani di zona, i quali in base al principio della sussidiarietà determineranno lo sviluppo di sistemi integrati di intervento nel Welfare.

Questo dovrebbe consentire l’attivazione di risorse anche finanziarie derivanti dalla concertazione di soggetti interessati alla gestione di problematiche comuni quali la promozione di opportunità lavorative per le fasce marginali e la ricerca di nuove opportunità di lavoro dentro e fuori dal carcere con l’adozione di provvedimenti legislativi ed amministrativi per :

·        rendere automatica l’iscrizione alle liste di collocamento territoriale dei detenuti che sono nei termini per usufruire delle misure alternative alla detenzione;

·        mettere a disposizione dei detenuti, con particolare riferimento agli extra-comunitari, punti di riferimento per usufruire dei benefici di legge;

·        inserire nella normativa che regola le cooperative sociali di tipo B e di produzione, oltre agli ex detenuti, anche i detenuti come soggetti svantaggiati; 

Una risorsa importante, per lo sviluppo di attività occupazionali, può essere rappresentata da una nuova generazione di imprese sociali, di cooperative, di imprese non profit, costituite da detenuti che vengono immessi nel mercato del lavoro per la produzione di beni individuali e/o socialmente utili.

La costituzione di queste imprese dovrebbe nascere sulla base di un progetto generale sostenuto da adeguati supporti :

·        gruppi di garanzia e di appoggio, costituiti da operatori penitenziari, da rappresentanti del mondo produttivo, da volontari per affiancare l’impresa di detenuti nella ricerca di mercato e nella gestione;

·        commesse da istituzioni pubbliche, con una linea preferenziale di assegnazione, quanto meno a parità di offerta;

·        la messa a disposizione, tramite Banche o Finanziarie di capitali di avvio sulla base della qualità del progetto di produzione e lavoro, a prescindere dalle garanzie patrimoniali.

Nell’ambito dell’attività di progettazione e programmazione attribuite ai Provveditorati Regionali, per iniziative nel campo del trattamento intramurale, va dato rilievo a tutte quelle attività connesse alla gestione e al potenziamento delle opportunità occupazionali all’interno degli Istituti penitenziari, tenuto conto che, la maggior parte della popolazione detenuta, non può fruire di benefici alternativi.

D’altro canto le Istituzioni, da sole, non sono in grado di produrre posti di lavoro per i detenuti e per chi ha concluso la pena se non sono sorrette da adeguati interventi politici che ne sostengano tutte le possibili spinte innovative.

Una notevole risorsa può giungere dall’impresa che, offrendo occasioni di lavoro all’interno degli Istituti, restituirebbe non solo dignità al lavoro intramurale ma offrirebbe ai soggetti reclusi l’opportunità di diventare imprenditori di se stessi.

Occorre inoltre ridefinire gli incentivi per il lavoro dei detenuti e degli ex detenuti estendendo agli stessi tutti gli strumenti per favorire l’occupazione ( sgravi fiscali, imprenditoria giovanile ecc.).

Sempre all’interno delle strutture penitenziarie, va dato rilievo anche a quegli impianti laboratoriali con azioni di adeguamento funzionale e di sicurezza, collegandoli con le richieste del mercato esterno, per renderli produttivi e competitivi.

Il miglioramento della funzionalità di alcune lavorazioni (falegnameria, sartoria, tipografia ecc.), necessita della presenza di figure specifiche ed adeguatamente professionalizzate che abbiano a disposizione gli strumenti necessari per qualificare al meglio il lavoro intramurario in previsione anche di inserimenti occupazionali all’esterno.

Nell’ambito delle attività di programmazione e di impulso, per la creazione di opportunità occupazionali, dovranno essere favorite e sostenute tutte quelle attività singolarmente promosse dalle Direzioni e dai Centri di Servizio Sociale.

A conclusione di quanto finora sostenuto, si fornisce un prospetto riepilogativo delle principali azioni che andrebbero svolte per migliorare la condizione lavorativa dei soggetti in stato detentivo.

Occorre predisporre precise iniziative a vari livelli:

 -          formazione dei detenuti da ammettere al lavoro: è impensabile l’inserimento lavorativo della totalità dei detenuti, senza tener conto delle esigenze di formazione e di aggiornamento. Pertanto il sistema di collocazione lavorativa dei detenuti deve predisporre un adeguato screening delle competenze e delle abilità dei detenuti, al fine di immetterli in un sistema formativo e di qualificazione aderente alle richieste del mercato. Un sistema formativo adeguato è la premessa per una piena occupazione, sia all’interno degli Istituti che all’esterno, che nel periodo successivo all’espiazione della pena. Saranno gli Enti locali preposti (in particolare la Provincia) e le Associazioni produttive a raccordare le iniziative formative con l’Amministrazione Penitenziaria. L’offerta formativa dovrà essere svolta in minima parte all’interno degli Istituti (con corsi per soli detenuti), in quanto tendenzialmente modellata sulle esigenze dell’agenzia formativa e non sulle richieste del mercato del lavoro. La formazione sarà gestita anche sul posto di lavoro (formazione professionale o contratti di formazione lavoro)  direttamente dai datori di lavoro, che così assumerà manodopera non qualificata, ma disponibile alla qualificazione.

 -          Inserimento dei detenuti ed internati in conformità alle risultanze del programma di trattamento, oltre che dei requisiti generali (titoli di studio, qualifiche professionali, requisiti giuridici).

 Inserimento lavorativo: La Commissione Regionale per l’impiego deve costituire l’interlocutore privilegiato del Provveditorato Regionale, per le seguenti attività:

o       fissazione dei requisiti generali che devono avere le imprese che intendono assumere detenuti;

o       orientamento delle Commissioni Circoscrizionali attraverso delibere di carattere generale;

o       indicazione di un omogeneo metodo di indagine del mercato del lavoro finalizzato all’inserimento di detenuti, che tenga nel dovuto conto la qualità e quantità della domanda e dei requisiti di idoneità riferiti alle imprese (art. 19 legge 56/87);

o       proposta di schema di convenzione tipo tra imprese e Commissioni da utilizzarsi quale strumento operativo per la definizione concreta dell’incontro tra offerta e domanda;

o       definizione di un programma di inserimento al lavoro di soggetti di difficile collocamento (art. 5, primo comma, legge 56/87);

o       sensibilizzazione delle categorie imprenditoriali rispetto alla occupazione della popolazione detenuta.

Negli Istituti i detenuti potranno accedere al lavoro tramite:

-          avviamento ordinario (basato sulla professionalità del singolo detenuto disoccupato) tramite sportelli all’interno dell’istituzione carceraria gestiti dalle Province in collaborazione con l’Amministrazione Penitenziaria;

-          avviamento convenzionato: si tratta di inserimento in imprese che abbiano preventivamente manifestato la volontà di assumere, sia tramite le Commissioni circoscrizionali dell’impiego, sia tramite l’Amministrazione Regionale penitenziaria che avrà possibilità di contattare direttamente le organizzazioni datoriali e stipulare “convenzioni tipo”. Tale convenzione dovrà tener conto di alcuni punti fondamentali (incentivazione economica, formazione professionale, programma di assunzione, …); i detenuti potenzialmente ammissibili al lavoro, possono essere inseriti in un graduatoria regionale, gestita dal Provveditorato Regionale e dalle Commissioni circoscrizionali, favorendo la mobilità regionale dell’offerta lavorativa negli istituti della Regione;

-          Cooperative: l’inserimento in cooperative si è rilevato talora positivo, quando l’occupazione è stata preceduta dalla formazione adeguata e da interventi di accompagnamento, trattandosi spesso di casi pluri problematici;

-          Lavoro intramurario: Va creata una struttura tecnico operativa con la presenza di adeguate figure professionali presso ogni Provveditorato che sappia gestire, sotto il profilo contabile e tecnico, il bilancio delle lavorazioni gestite dall’Amministrazione perché vengano sottoposte alle opportune valutazioni di produttività e qualità, dei manufatti realizzati.

-          Incentivi per le imprese che occupano detenuti: (applicazione legge Smuraglia con emanazione decreti di attuazione).

-          Sottoscrizione da parte dell’Amministrazione centrale, così come avvenuto per il Protocollo d’Intesa, tra D.A.P. e Confartigianato AMAB, di ulteriori INTESE con Associazioni e Categorie di lavoratori.

TORNA AL SOMMARIO

CONCLUSIONI

               Il presente lavoro non rappresenta, ed è ben chiaro a chi ha esperienza in merito, la “soluzione” della complessa tematica affrontata, sia perché il sistema economico nazionale  è in continua evoluzione sia perché in ultima istanza appare necessario il riscontro in un costante impegno politico ed amministrativo a livello nazionale, regionale, locale.

   La tematica del lavoro penitenziario, inoltre, non può essere estrapolata dalle altre problematiche del complesso mondo penitenziario, quali l’attuazione dei circuiti penitenziari, l’assistenza sanitaria, l’edilizia, l’acquisizione di nuovi strumenti tecnologici, la riproposizione delle riconosciute professioni degli operatori dell’area trattamentale del Servizio Sociale nonché di quelli della sicurezza.

            Appare fondamentale inoltre una crescita del ruolo, dal punto di vista giuridico ed amministrativo, della Dirigenza, alla quale spetterà il non facile compito di ricompattare un sistema che dovrà essere ispirato alla logica dell’accentuazione della comunanza dei fini istituzionali, del recupero dei valori di solidarietà e di collaborazione interprofessione.

            Non è utopistico programmare una serie di qualificazioni e/o riqualificazioni del lavoro penitenziario se è ben definito lo status del detenuto e la sua assegnazione di sede con la regionalizzazione della pena.

            Si rende quindi indilazionabile la depenalizzazione di quei reati che non comportino un rilevante allarme sociale; una più ampia applicazione delle misure alternative alla detenzione; la riduzione dei tempi di definizione dei procedimenti penali: tutte azioni che eliminerebbero l’incertezza della posizione dei detenuti ed attenuerebbero quella “tensione” palpabile oggigiorno nelle carceri.

            Infine va sottolineato che il contributo degli Enti locali non è marginale ai fini della concretizzazione delle auspicabili nuove tendenze in quanto le Regioni con le loro strutture di formazione professionale e le Amministrazioni Provinciali ed i Comuni, nei settori d’intervento soprattutto a livello di servizi a supporto esterno della vita carceraria, sono determinanti nell’affiancare la difficile azione del Ministero della Giustizia finalizzata al raggiungimento degli obiettivi complessi e delicati indicati dal Legislatore.

 TORNA AL SOMMARIO

BIBLIOGRAFIA

CANEPA M. – MERLO S. , Manuale di diritto penitenziario, Milano, 1996

CANORO G., Manuale dell’Operatore penitenziario, III edizione, ristampa aggiornata. Lucca, 2000. 

CARCERE E GIUSTIZIA, Annuale sociale 2001, Gruppo Abele, 2001

CICCOTTI R. La casa di lavoro all’aperto di Capraia-isola, in Rass. Penit., 4-5, 1970 

CICCOTTI R. PITTAU F., il lavoro in carcere, Milano, 1987

CORSO P. (a cura di ), Manuale della esecuzione penitenziaria, Bologna, 2000

d’AMELIO C., Conoscenza e trattamento del detenuto, Roma, 1971

DI GENNARO G. – BONOMO M. – BREDA M., Ordinamento penitenziario e misure alternative alla detenzione, IV edizione, Milano, 1991

DOLCINI E., La “rieducazione del condannato” tra mito e realtà, in Riv. It. Dir. Proc. Pen, 1979

ERRA C., voce enc. “Lavoro penitenziario”, in Enciclopedia del diritto, Vol. XXIII, Milano 1973

FASSONE E., La pena detentiva in Italia dall’800 alla riforma penitenziaria, Bologna, 1980

GREVI V. – GIOSTRA G. – DELLA CASA F.  (a cura di), Ordinamento penitenziario (commento articolo per articolo), Padova, 1997   

GRECO S., Il lavoro liberato, Coop. 29 Giugno, a.r.l., cooperativa sociale, 1993

IL LAVORO PENITENZIARIO “REALTA’ E PROSPETTIVE”, 

Atti del convegno organizzato dalla Commissione Nazionale per il lavoro Penitenziario – Reggio Calabria, 26-27 novembre 1987, Ed., Reggio Calabria, 1988.

HENDEL C., Aspetti e problemi relativi al lavoro penitenziario agricolo (deduzioni e proposte), in il lavoro penitenziario “realtà e prospettive”, Atti del Convegno cit., pagg. 129 e segg.

Lavoro e percorsi di alternatività al carcere: progetto di avviamento al lavoro dei detenuti nella regione Emilia Romagna, Atti del Convegno Nazionale – Bologna, 14-15  dicembre 1989, ed.  Ivrea, 1993.

PAVARINI M., Xxxxxx, in l’Ordinamento penitenziario tra riforme ed emergenza (a cura di Vittorio GREVI), Padova, 1994.

 VITALI Xxxxxx, Il lavoro penitenziario, Milano, 2000.

[1] Cfr   CICCOTTI – PITTAU, 1987; TRANCHINA – GREVI, 1981

[2] Cfr Relazione Ministeriale 1960, in D’AMELIO, 1971

 [3] Cfr  RELAZIONE MINISTERIALE, 1960  D’AMELIO

[4] Cfr  EX PLURIBUS, CANORO, 2000

[5] Cfr  GIOIA – MAIETTA - MELONO – ALTIERI, 2000

[6] D’AMELIO, 1971 “… l’uomo isolato non si rivela mai per ciò che è in realtà. L’uomo e quindi il detenuto, per rivelarsi deve vivere in mezzo ai suoi simili, ossia  nella vita di relazione fatta di contrasti e di conflitti. Non è il caso di accennare alla deleteria influenza che l’ozio esercita sui detenuti”

[7] Cfr. ERRA, 1973

[8] Cfr: CICCOTTI – PITTAU , 1985; GREVI, in GREVI, 1981

[9] Cfr. DI GENNARO – BONOMO – BREDA, 1991

[10] Cfr. EX PLURIBUS , D’AMELIO, 1971

[11] Cfr. DOLCINI, 1979

[12] Cfr. ART. 15 DELLA LEGGE N. 354/1975 “ un processo di modificazione delle condizioni e degli atteggiamenti personali …”

[13] Cfr. FUMO, in Atti del Convegno “ Il lavoro Penitenziario”, Reggio Calabria 1987

 [14] Cfr. ERRA, 1973

[15] Cfr. CICCOTTI, 1970

[16] Cfr. MARCHETTI, in GREVI-GIOSTRA-DELLA CASA,1997._  

 [17] CANEPA – MERLO, 1989  

[18] PAVARINI; in GREVI, 1994

[19] VITALI, 2000

[20] Cfr. PAVARINI, in GREVI, 1994;  MARCHETTI, in GREVI –GIOSTRA- DELLA CASA, 1997 

[21] Cfr. PAVARINI, in GREVI, 1994

 [22] Cfr. FASSONE, 1980; CANEPA-MERLO, 1989

[23]   ANNUARIO SOCIALE 2001 – GRUPPO ABELE.

      CARCERE E GIUSTIZIA , 2001
[24] Sull’annosità del problema Cfr. CICCOTTI-PITTAU, 1987. 

[25] Cfr HENDEL,  in atti del Convegno “Il lavoro penitenziario”. 

[26] Cfr. ZARRO, 1986

 [27] sul nesso fra produttività ed attitudini, Cfr. ERRA, 1973

[28] AMATO, in Atti del Convegno Nazionale “Lavoro e percorsi di alternatività al carcere”, Bologna 14 – 15 dicembre 1989, IVREA, 1993.

 [29] Cfr. FUMO in Atti del Convegno “Il lavoro penitenziario”, op.cit. .

[30] CASTIGLIONE, in Atti del Convegno “Lavoro e percorsi di alternatività  al carcere”.

 [31]FASSONE, 1980 

[32] GIOIA-MAIETTA-MELORIO-ALTIERI, in Detenuti e società nell’anno del Giubileo.

[33] FASSONE, 1980

 [34] vedasi , in ordine cronologico  n. 266/1999 – Decreto Legislativo  n. 146/2000 – D.M. 28.11.2000 – D.M. 27.12.2000 – art.50          della Legge n. 388/2000 – D.P.R.  n. 55/2001. 

[35] vedasi, in particolare, il C.C.N.L. del COMPARTO MINISTERI 1998-2001 sottoscritto il 26.11.1999.
[36] AMATO, in Atti del Convegno “Lavoro e percorsi di alternatività al carcere”.

[37] Cfr. Art. 47, 4°comma, del D.P.R. n. 230/2000 

[38] Cfr. Art. 47, 3°comma, del D.P.R. n. 230/2000)